สารบัญ7 หัวข้อหลัก
- 1.แผนปฏิบัติราชการในฐานะระบบผลสัมฤทธิ์
- 2.โครงสร้างแผนระดับชาติและสายถ่ายทอดเป้าหมาย
- 3.นโยบายรัฐบาล แผนพัฒนาฯ ฉบับที่ 13 และสถานะแผนปฏิรูป
- 4.จากปัญหาสู่ทฤษฎีการเปลี่ยนแปลงและตัวชี้วัด
- 5.การมีส่วนร่วม การบูรณาการ ทรัพยากร และความเสี่ยง
- 6.การติดตาม ประเมินผล ข้อมูล และการปรับแผน
- 7.การตัดสินใจจากกรณีสถานการณ์ของแผนงานและโครงการ
แผนปฏิบัติราชการในฐานะระบบผลสัมฤทธิ์
ขอบเขตวิชาและวิธีอ่านให้เห็นทั้งระบบ — สรุปนี้ตรวจสถานะ ณ 1 กันยายน 2569 และอธิบายแผนปฏิบัติราชการตามกฎหมายปัจจุบัน ซึ่งกําหนดให้ส่วนราชการทําแผนระยะ 5 ปี กับแผนรายปี ไม่ใช้ระบบแผนสี่ปีตามบทบัญญัติเก่าที่ถูกยกเลิกแล้ว ฐานสําคัญประกอบด้วยพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี ยุทธศาสตร์ชาติ แผนแม่บท แผนพัฒนาฯ ฉบับที่ 13 และนโยบายคณะรัฐมนตรีที่แถลงต่อรัฐสภา หัวใจของวิชาไม่ใช่จําชื่อเอกสาร แต่คือเห็นสายเหตุผลตั้งแต่ปัญหาสาธารณะ ผลที่ประชาชนควรได้รับ เป้าหมายระดับประเทศ ภารกิจหน่วยงาน ทางเลือกเชิงนโยบาย แผนห้าปี ลําดับความสําคัญรายปี พอร์ตโครงการ งบประมาณ การส่งมอบ ไปจนถึงข้อมูลติดตามและบทเรียน หากสายใดขาด แม้เอกสารครบทุกช่องก็ยังบริหารผลสัมฤทธิ์ไม่ได้ คําว่า “แผนงาน” ในทางบริหารหมายถึงชุดโครงการที่ร่วมกันสร้างผลลัพธ์ระดับสูงกว่า ส่วน “โครงการ” เป็นความพยายามที่มีขอบเขต เวลา ทรัพยากร ผลส่งมอบ และผู้รับผิดชอบชัดเจน งานประจําอาจถูกจัดอยู่ในแผนปฏิบัติราชการได้ แต่ต้องนิยามมาตรฐานบริการ ผลลัพธ์ ต้นทุน และวิธีปรับปรุง ไม่ใช่นับกิจกรรมซ้ําทุกปี
เครื่องมือสําคัญที่ใช้ตลอดวงจรมีทั้ง Stakeholder analysis เพื่อแยกผู้ได้รับผลและอิทธิพลของแต่ละกลุ่ม Risk register เพื่อบริหารความไม่แน่นอน และการตรวจความเชื่อมโยงกับ 13 หมุดหมาย ของแผนพัฒนาฯ ฉบับที่ 13 เฉพาะหมุดหมายที่เกี่ยวข้องจริง เครื่องมือเหล่านี้ต้องช่วยตัดสินใจ ไม่ใช่เติมชื่อให้แบบฟอร์มดูครบ สถานะปัจจุบันของ “แผนการบริหารราชการแผ่นดิน” — ตามพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี พ.ศ. 2546 ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยฉบับที่ 2 พ.ศ. 2562 บทบัญญัติที่เกี่ยวข้อง บทบัญญัติที่เกี่ยวข้อง และบทบัญญัติที่เกี่ยวข้อง เดิมถูกยกเลิก บทบัญญัติเก่าที่เคยให้คณะรัฐมนตรีจัดทําแผนการบริหารราชการแผ่นดินสี่ปีและให้ส่วนราชการทําแผนสี่ปีตามแผนนั้นจึงไม่ใช่กรอบกฎหมายปัจจุบัน ระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรีลงวันที่ 21 พฤศจิกายน 2562 ยังยกเลิกระเบียบว่าด้วยการจัดทําแผนการบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2547 และฉบับที่ 2 พ.ศ. 2548 โดยให้เหตุผลว่าพระราชกฤษฎีกาฉบับแก้ไขได้ยกเลิกการจัดทําแผนการบริหารราชการแผ่นดินและแผนนิติบัญญัติแห่งชาติ พร้อมเปลี่ยนแผนปฏิบัติราชการจากสี่ปีเป็นห้าปี
ดังนั้น หากการทบทวนหรือเอกสารกล่าวถึง “แผนการบริหารราชการแผ่นดิน” ต้องดูบริบทเวลา หากถามระบบเดิมจึงตอบตามบทบัญญัติเดิม แต่หากถามแนวทางปัจจุบัน ต้องอธิบายว่ารัฐบาลแถลงนโยบายต่อรัฐสภา และส่วนราชการถ่ายทอดผ่านแผนปฏิบัติราชการห้าปีกับแผนรายปีที่สอดคล้องแผนระดับชาติ ไม่ควรตอบว่าให้จัดทําแผนสี่ปีแบบเดิม หลักกฎหมายก่อนเริ่มภารกิจ: แผนต้องบอกว่าจะสําเร็จอย่างไร — บทบัญญัติที่เกี่ยวข้อง กําหนดให้ส่วนราชการจัดทําแผนปฏิบัติราชการไว้ล่วงหน้าก่อนดําเนินภารกิจ แผนต้องมีขั้นตอน ระยะเวลา งบประมาณของแต่ละขั้นตอน เป้าหมาย ผลสัมฤทธิ์ และตัวชี้วัดความสําเร็จ ข้อกําหนดนี้ทําให้การเขียนเฉพาะรายการกิจกรรมหรือยอดงบประมาณยังไม่เพียงพอ ส่วนราชการต้องติดตามและประเมินผลตามแผน และเมื่อการปฏิบัติภารกิจหรือแผนก่อผลกระทบต่อประชาชน ต้องแก้ไข บรรเทา หรือเปลี่ยนแผนให้เหมาะสม กฎหมายจึงไม่ได้บังคับให้ยึดกิจกรรมเดิมทั้งที่หลักฐานเปลี่ยน แต่บังคับให้รักษาความรับผิดชอบต่อผลสัมฤทธิ์และผลกระทบ บทบัญญัติที่เกี่ยวข้อง กําหนดให้ภารกิจที่เกี่ยวข้องหลายส่วนราชการหรือมีลักษณะใกล้เคียงต่อเนื่องกันต้องกําหนดแนวปฏิบัติแบบบูรณาการร่วมกันโดยมุ่งผลสัมฤทธิ์
ประเด็นสําคัญจึงไม่ใช่จํานวนหน่วยงานที่เข้าประชุม แต่คือผลลัพธ์ร่วม การแบ่งงาน การเชื่อมข้อมูล และความสามารถแก้คอขวดข้ามหน่วย แผนปฏิบัติราชการ 5 ปีและแผนรายปีตามบทบัญญัติที่เกี่ยวข้อง — บทบัญญัติที่เกี่ยวข้อง วรรคหนึ่งกําหนดให้ส่วนราชการจัดทําแผนปฏิบัติราชการเป็น แผนห้าปี ให้สอดคล้องกับยุทธศาสตร์ชาติ แผนแม่บท แผนการปฏิรูปประเทศ แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ นโยบายคณะรัฐมนตรีที่แถลงต่อรัฐสภา และแผนอื่นที่เกี่ยวข้อง การกล่าวว่าแผนปัจจุบันต้องทําสี่ปีจึงเป็นการใช้กฎหมายก่อนแก้ไข ในแต่ละปีงบประมาณ ส่วนราชการต้องจัดทําแผนปฏิบัติราชการประจําปี ระบุสาระสําคัญเกี่ยวกับนโยบายการปฏิบัติราชการ เป้าหมายและผลสัมฤทธิ์ ประมาณการรายได้ รายจ่าย และทรัพยากรอื่น แล้วเสนอรัฐมนตรีให้ความเห็นชอบ เมื่อสิ้นปีงบประมาณต้องจัดทํารายงานผลสัมฤทธิ์ของแผนรายปีเสนอต่อคณะรัฐมนตรี แผนรายปีจึงไม่ใช่สําเนาแผนห้าปีโดยอัตโนมัติ แต่เป็นการเลือกความสําคัญและลงรายละเอียดของปีนั้นภายใต้กรอบระยะปานกลาง ต้องปรับตามงบประมาณ สถานการณ์ ความเสี่ยง ผลประเมิน และกําลังดําเนินงาน โดยยังรักษาความเชื่อมโยงกับผลลัพธ์และเป้าหมายของแผนห้าปี บทบัญญัติที่เกี่ยวข้อง ให้สํานักงานงบประมาณและ ก.พ.ร.
ร่วมกําหนดแนวทางเพื่อให้แผนตามบทบัญญัติที่เกี่ยวข้อง ใช้กับแผนที่ต้องทําตามกฎหมายงบประมาณได้โดยไม่เพิ่มภาระเกินสมควร หลักคิดคือข้อมูลชุดเดียวควรตอบทั้งการวางแผน การจัดสรรงบ การติดตาม และความรับผิดชอบ ไม่สร้างแบบฟอร์มซ้ําที่ไม่ช่วยตัดสินใจ แผน ผลสัมฤทธิ์ งบประมาณ และการปรับแผน — เมื่อรัฐมนตรีเห็นชอบแผนรายปี สํานักงบประมาณจึงจัดสรรงบให้ภารกิจตามแผน และหากภารกิจไม่ได้เสนอหรือไม่ได้รับความเห็นชอบก็ไม่ควรได้รับการจัดสรร หลักนี้เชื่อมงบกับภารกิจและผลที่ตั้งใจ แต่ไม่ได้หมายความว่าการเบิกจ่ายครบจะพิสูจน์ว่าผลสัมฤทธิ์เกิดแล้ว บทบัญญัติที่เกี่ยวข้อง วางเงื่อนไขเรื่องการโอนงบที่ทําให้ภารกิจเดิมไม่บรรลุหรือใช้ในภารกิจใหม่ซึ่งไม่อยู่ในแผน โดยต้องปรับแผนให้สอดคล้องและมีเหตุจําเป็น เช่น ภารกิจหมดความจําเป็น ไม่เป็นประโยชน์ ค่าใช้จ่ายเกินจําเป็น หรือมีเหตุหลีกเลี่ยงไม่ได้ จึงควรเก็บเหตุผล ผู้อนุมัติ ผลต่อเป้าหมาย และร่องรอยเวอร์ชันไว้ตรวจสอบ บทบัญญัติที่เกี่ยวข้อง ให้กําหนดเป้าหมาย แผนการทํางาน ระยะเวลาแล้วเสร็จ และงบประมาณของงานหรือโครงการ พร้อมเผยแพร่ให้ข้าราชการและประชาชนทราบ ส่วนบทบัญญัติที่เกี่ยวข้อง ให้จัดทําบัญชีต้นทุนในงานบริการสาธารณะ หลักสองข้อนี้ช่วยให้ประเมินทั้งความโปร่งใส ประสิทธิภาพ และความคุ้มค่า ไม่ใช่เพียงตรวจว่าเอกสารแผนมีครบ
ระบบแผนสามระดับ — ระดับที่ 1 คือยุทธศาสตร์ชาติ ทําหน้าที่กําหนดวิสัยทัศน์ เป้าหมาย และทิศทางพัฒนาประเทศระยะยาว ระดับที่ 2 ถ่ายทอดยุทธศาสตร์เป็นทิศทางเฉพาะผ่านแผนแม่บทภายใต้ยุทธศาสตร์ชาติ แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ และนโยบายกับแผนระดับชาติว่าด้วยความมั่นคงแห่งชาติ ส่วนแผนการปฏิรูปประเทศเคยอยู่ระดับนี้แต่ช่วงแผนเดิมสิ้นสุดแล้ว ระดับที่ 3 นําเป้าหมายลงสู่กลยุทธ์ เจ้าภาพ พื้นที่ งบ และการปฏิบัติ เช่น แผนปฏิบัติราชการกับแผนปฏิบัติการด้านต่าง ๆ ขณะที่โครงการเป็นหน่วยดําเนินงาน ไม่กลายเป็นแผนอีกระดับเพียงเพราะมีชื่อสอดคล้อง คําแถลงของคณะรัฐมนตรีเป็นกรอบการทํางานของฝ่ายบริหารในช่วงรัฐบาลนั้น จึงต้องตรวจฉบับล่าสุดและถ่ายทอดไปยังแผนของหน่วยงานโดยไม่ทําให้ช่วงเวลาของแผนระดับชาติเปลี่ยนตามรัฐบาล การอ้างชื่อแผนหลายฉบับไม่ทําให้โครงการสอดคล้อง ต้องอธิบายสายเหตุจากปัญหา → ผลลัพธ์โครงการ → เป้าหมายและตัวชี้วัดของแผนที่เลือก ความสัมพันธ์จากยุทธศาสตร์ถึงผลต่อประชาชน — อย่าอ้างว่าโครงการหนึ่ง “ทําให้” ตัวชี้วัดระดับประเทศดีขึ้นทั้งหมดหากมีเพียงความสอดคล้องเชิงหัวข้อ ต้องประเมินขนาด contribution และปัจจัยภายนอก
- 1อ่านภารกิจ ปัญหาสาธารณะ ผู้รับบริการ และข้อจำกัด
- 2กำหนดผลลัพธ์ระยะห้าปีพร้อมเหตุผลและสมมติฐาน
- 3คัดลำดับมาตรการ โครงการ ทรัพยากร และความเสี่ยง
- 4ถ่ายทอดเป็นแผนรายปีที่ระบุผู้รับผิดชอบ เวลา และข้อมูล
- 5ติดตามผลผลิต ผลลัพธ์ ต้นทุน และส่วนต่างจากเป้าหมาย
- 6ประเมิน เรียนรู้ และอนุมัติการปรับแผนอย่างมีร่องรอย
โครงสร้างแผนระดับชาติและสายถ่ายทอดเป้าหมาย
ยุทธศาสตร์ชาติ: วิสัยทัศน์และเป้าหมายประเทศ — วิสัยทัศน์คือ “ประเทศไทยมีความมั่นคง มั่งคั่ง ยั่งยืน เป็นประเทศพัฒนาแล้ว ด้วยการพัฒนาตามหลักปรัชญาของเศรษฐกิจพอเพียง” ประเทศชาติมั่นคง มั่นคงภายใน สถาบันหลัก ชายแดน และพร้อมรับภัยคุกคามทุกมิติ ส่วนประชาชนมีความสุข ปลอดภัย เข้าถึงโอกาส บริการ และมีคุณภาพชีวิต เศรษฐกิจพัฒนาอย่างต่อเนื่อง แข่งขันได้ เติบโตมีคุณภาพ และกระจายประโยชน์ ส่วนสังคมเป็นธรรม ลดความเหลื่อมล้ํา เปิดโอกาส และไม่ทิ้งใครไว้ข้างหลัง ฐานทรัพยากรธรรมชาติยั่งยืน ใช้ อนุรักษ์ และฟื้นฟูทรัพยากรโดยคํานึงถึงคนรุ่นต่อไป
ยุทธศาสตร์ชาติ 6 ด้าน — 1 ความมั่นคง ความสงบภายใน สถาบันหลัก ความปลอดภัย ความพร้อมรับภัย และความร่วมมือระหว่างประเทศ ส่วน2 การสร้างความสามารถในการแข่งขัน ต่อยอดอดีต ปรับปัจจุบัน และสร้างคุณค่าใหม่ด้วยผลิตภาพ เทคโนโลยี นวัตกรรม โครงสร้างพื้นฐาน และผู้ประกอบการ 3 การพัฒนาและเสริมสร้างศักยภาพทรัพยากรมนุษย์ คนดี คนเก่ง มีคุณภาพ สุขภาวะดี และเรียนรู้ตลอดช่วงชีวิต ส่วน4 การสร้างโอกาสและความเสมอภาคทางสังคม ลดความเหลื่อมล้ํา กระจายความเจริญ เสริมพลังสังคม ชุมชน และท้องถิ่น 5 การสร้างการเติบโตบนคุณภาพชีวิตที่เป็นมิตรต่อสิ่งแวดล้อม เติบโตอย่างยั่งยืน จัดการทรัพยากร น้ํา เมือง ภูมิอากาศ และมลพิษ ส่วน6 การปรับสมดุลและพัฒนาระบบการบริหารจัดการภาครัฐ ภาครัฐทันสมัย
ยึดประชาชน โปร่งใส มีประสิทธิภาพ กฎหมายเหมาะสม และกระบวนการยุติธรรม โครงการหนึ่งอาจสนับสนุนหลายด้าน แต่ควรกําหนดด้านและเป้าหมายหลักจากผลลัพธ์โดยตรง แล้วระบุผลเสริมอย่างมีเหตุผล ไม่เลือกทุกด้านเพื่อให้ดูครอบคลุม แผนแม่บทฉบับปัจจุบัน — ชื่อ แผนแม่บทภายใต้ยุทธศาสตร์ชาติ (พ.ศ. 2566–2580) (ฉบับแก้ไขเพิ่มเติม) ส่วนจํานวน 23 ประเด็น มีลักษณะบูรณาการข้ามยุทธศาสตร์ (cross issue) หน้าที่ ถ่ายทอดเป้าหมายยุทธศาสตร์ชาติเป็นเป้าหมายระดับประเด็น เป้าหมายแผนย่อย ตัวชี้วัด ค่าเป้าหมาย และแนวทาง ส่วนช่วงเป้าหมาย มีค่าเป้าหมายตามห้วงการพัฒนา เช่น 2570, 2575 และ 2580 ตามเอกสารแต่ละตัวชี้วัด
เครื่องมือประกอบ คําอธิบายเป้าหมาย/ตัวชี้วัด รหัสเป้าหมาย Final Value Chain และตารางมอบหมายหน่วยงานเจ้าภาพ จ.1–จ.3 ส่วนข้อผิดพลาดสําคัญ ห้ามใช้ฉบับช่วง 2561–2565 กับโครงการปี 2569 โดยไม่ตรวจฉบับแก้ไข 23 ประเด็นแผนแม่บท: กลุ่มเศรษฐกิจและพื้นที่ — 01 ความมั่นคง ส่วน02 การต่างประเทศ 03 การเกษตร ส่วน04 อุตสาหกรรมและบริการแห่งอนาคต 05 การท่องเที่ยว ส่วน06 พื้นที่และเมืองน่าอยู่อัจฉริยะ 07 โครงสร้างพื้นฐาน ระบบโลจิสติกส์ และดิจิทัล ส่วน08 ผู้ประกอบการและวิสาหกิจขนาดกลางและขนาดย่อมยุคใหม่ 09 เขตเศรษฐกิจพิเศษ 23 ประเด็นแผนแม่บท: คน สังคม สิ่งแวดล้อม และรัฐ — 10 การปรับเปลี่ยนค่านิยมและวัฒนธรรม ส่วน11 การพัฒนาศักยภาพคนตลอดช่วงชีวิต
12 การพัฒนาการเรียนรู้ ส่วน13 การเสริมสร้างให้คนไทยมีสุขภาวะที่ดี 14 ศักยภาพการกีฬา ส่วน15 พลังทางสังคม 16 เศรษฐกิจฐานราก ส่วน17 ความเสมอภาคและหลักประกันทางสังคม 18 การเติบโตอย่างยั่งยืน ส่วน19 การบริหารจัดการน้ําทั้งระบบ 20 การบริการประชาชนและประสิทธิภาพภาครัฐ ส่วน21 การต่อต้านการทุจริตและประพฤติมิชอบ 22 กฎหมายและกระบวนการยุติธรรม ส่วน23 การวิจัยและพัฒนานวัตกรรม ระดับเป้าหมาย รหัส และเจ้าภาพ จ.1–จ.3 — เป้าหมายยุทธศาสตร์ชาติใช้รหัส Z เป็นผลปลายทางระดับยุทธศาสตร์ ส่วน Y2 คือเป้าหมายระดับประเด็นแผนแม่บท และ Y1 คือเป้าหมายแผนแม่บทย่อยซึ่งอยู่ใกล้ผลลัพธ์ของโครงการมากกว่า
ปัจจัย X ในห่วงโซ่คุณค่าคือองค์ประกอบหรือคอขวดที่ต้องขยับเพื่อให้ Y1 บรรลุ การออกแบบโครงการจึงควรเลือก X จากหลักฐานของพื้นที่หรือกลุ่มเป้าหมาย ไม่คัดลอกกิจกรรมตามชื่อปัจจัย บทบาทเจ้าภาพแบ่งเป็น จ.1 สําหรับประเด็นแผนแม่บท จ.2 สําหรับเป้าหมายระดับประเด็น และ จ.3 สําหรับเป้าหมายแผนย่อย หน่วยงานต้องตรวจตารางมอบหมายล่าสุด ไม่สรุปว่าตนเป็นเจ้าภาพทุกระดับ แม้หลายกรมร่วมขับเคลื่อนเป้าหมายเดียวกันได้ แต่ต้องแบ่งบทบาท ใช้นิยามข้อมูลร่วม กําหนดรอบรายงาน และอธิบาย contribution ของแต่ละฝ่ายเพื่อไม่ให้เกิดช่องว่างหรือนับผลงานซ้ํา Final Value Chain: ใช้หาคอขวด ไม่ใช่คัดลอกกิจกรรม — หากคอขวดคือกฎระเบียบ การอบรมปลายทางซ้ําทุกปีไม่แก้สาเหตุ ต้องประสานหน่วยงานที่มีอํานาจและเพิ่มมาตรการเชิงระบบ
เนื้อหาสรุปนี้จัดทำขึ้นเพื่อการศึกษาส่วนบุคคล ห้ามคัดลอก ทำซ้ำ หรือนำไปใช้เพื่อวัตถุประสงค์ทางการค้าโดยไม่ได้รับอนุญาต