บทที่ 1 งบประมาณคืออำนาจที่มีเงื่อนไข
กฎหมายวิธีการงบประมาณกำหนดวงจรตั้งแต่การจัดทำ การบริหาร การควบคุม ไปจนถึงการประเมินและรายงาน โดยให้ทุกช่วงสอดคล้องกับวินัยการเงินการคลังของรัฐ งบประมาณรายจ่ายมิใช่เงินก้อนที่หน่วยงานจะใช้ได้ตามดุลพินิจทั้งหมด แต่เป็นจำนวนเงินอย่างสูงที่กฎหมายอนุญาตให้จ่ายหรือก่อหนี้ผูกพันตามวัตถุประสงค์และภายในเวลาที่กำหนด อำนาจใช้จ่ายจึงมีองค์ประกอบพร้อมกันสามด้าน คือมีฐานกฎหมาย มีวัตถุประสงค์ชัด และอยู่ในช่วงเวลาที่อนุญาต การขาดด้านใดด้านหนึ่งทำให้การจ่ายหรือการก่อหนี้เสี่ยงเป็นการฝ่าฝืน
วงจรงบประมาณที่เชื่อมกัน
ข้อมูลจากปลายวงจรต้องย้อนกลับไปยกระดับการจัดสรรรอบใหม่
- 1จัดทำกำหนดกรอบและจัดคำขอจากรายรับ ฐานะการคลัง ยุทธศาสตร์ และภารกิจ
- 2อนุมัติคณะรัฐมนตรีเสนอวงเงินและเหตุผลให้รัฐสภาพิจารณาเป็นกฎหมาย
- 3บริหารและควบคุมแปลงวงเงินเป็นแผน เงินจัดสรร การจ่าย และการก่อหนี้ตามเงื่อนไข
- 4ประเมินและรายงานวัดผลก่อน ระหว่าง และหลังใช้ พร้อมเปิดเผยเพื่อใช้ตัดสินใจรอบต่อไป
ปีงบประมาณเริ่มวันที่ 1 ตุลาคมของปีหนึ่งและสิ้นสุดวันที่ 30 กันยายนของปีถัดไป โดยใช้ปี พ.ศ. ที่ถัดไปเป็นชื่อปีงบประมาณ ส่วนงบประมาณรายจ่ายข้ามปีคือรายจ่ายที่กฎหมายอนุญาตให้ใช้เกินหนึ่งปีงบประมาณตามวัตถุประสงค์และระยะเวลาที่ระบุ ความแตกต่างนี้สำคัญเพราะงบประจำปีมีหลักให้เบิกภายในปี ส่วนงบข้ามปีมีกรอบเวลาของตนเองและยังต้องรักษาเงื่อนไขเรื่องการก่อหนี้กับการกันเงิน การเรียกงบใดว่าโครงการหลายปีจึงไม่ทำให้เป็นงบข้ามปีโดยอัตโนมัติ ต้องดูฐานที่กฎหมายงบประมาณกำหนดด้วย (มักออกสอบ)
เงินนอกงบประมาณคือเงินที่หน่วยงานของรัฐจัดเก็บหรือได้รับไว้และโดยหลักต้องนำส่งคลัง แต่กฎหมายอนุญาตให้เก็บไว้ใช้จ่ายได้ การที่เงินอยู่นอกงบประมาณไม่ได้แปลว่าอยู่นอกการวางแผนหรือการตรวจสอบ หน่วยรับงบประมาณต้องรายงานสถานะและแผนใช้เงินดังกล่าวประกอบคำขอ เพื่อให้รัฐบาลและรัฐสภาเห็นทรัพยากรทั้งหมดก่อนตัดสินใจจัดสรรเงินใหม่ ขณะที่หนี้หมายถึงข้อผูกพันที่ต้องหรืออาจต้องจ่ายเป็นเงิน สิ่งของ หรือบริการ ไม่ว่าจะเกิดจากการกู้ ค้ำประกัน ซื้อหรือจ้างแบบเครดิต หรือเหตุอื่น การมองทั้งเงินนอกงบประมาณและหนี้ช่วยไม่ให้ภาพฐานะการคลังขาดส่วนที่อยู่นอกกระแสเงินสดปีเดียว
เงินจัดสรรคือส่วนของงบประมาณรายจ่ายที่แบ่งให้จ่ายหรือก่อหนี้ภายในช่วงเวลาหนึ่ง จึงเป็นขั้นที่เปลี่ยนอำนาจตามกฎหมายงบประมาณให้พร้อมใช้ในทางบริหาร หน่วยรับงบประมาณหมายถึงหน่วยงานของรัฐที่ขอรับหรือได้รับจัดสรรงบประมาณและรวมถึงสภากาชาดไทย ส่วนหน่วยงานของรัฐครอบคลุมส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจ หน่วยงานรัฐสภา ศาล องค์กรตามรัฐธรรมนูญ องค์กรอัยการ องค์การมหาชน ทุนหมุนเวียนที่เป็นนิติบุคคล องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และหน่วยงานอื่นตามกฎหมาย ความกว้างนี้ทำให้กฎหมายสร้างภาษากลางสำหรับองค์กรที่มีฐานะและสายบังคับบัญชาต่างกัน
แกนของระบบคือประสิทธิภาพ ประโยชน์ของประเทศและประชาชน ความโปร่งใส และผลสัมฤทธิ์ หน่วยรับงบประมาณต้องใช้จ่ายตามกฎหมายอย่างเคร่งครัด ส่วนรัฐมนตรี ผู้กำกับ ผู้อำนวยการสำนักงบประมาณ และหัวหน้าหน่วยรับงบประมาณต้องติดตาม ตรวจสอบ และประเมินผลตามบทบาท การโอนงบประมาณจึงไม่ใช่เครื่องมือแก้ความไม่สะดวกได้เสมอ แต่ทำได้เฉพาะกรณีจำเป็นที่กฎหมายเปิดไว้ ทุกหน่วยยังต้องมอบหมายผู้บริหารคนหนึ่งประสานงานเรื่องงบประมาณและแจ้งสำนักงบประมาณ เพื่อให้ความรับผิดชอบไม่กระจายจนไม่มีผู้เชื่อมข้อมูลตลอดวงจร
บทที่ 2 สิ่งที่งบประมาณต้องแสดงต่อรัฐสภา
งบประมาณประจำปีที่เสนอต่อรัฐสภาต้องทำให้เห็นมากกว่าวงเงินรวม เอกสารประกอบต้องแสดงฐานะและนโยบายการคลัง ความสัมพันธ์ระหว่างรายรับกับรายจ่าย ข้อมูลเปรียบเทียบปีก่อน ปีปัจจุบัน และปีที่ขอตั้ง คำอธิบายประมาณการรายรับ ตลอดจนคำชี้แจงรายจ่ายที่บอกผลสัมฤทธิ์ ประโยชน์ที่คาด และความสอดคล้องกับยุทธศาสตร์ชาติ รัฐสภายังต้องเห็นสถานะการเงินของรัฐวิสาหกิจ เงินนอกงบประมาณ หนี้รัฐบาล ผลดำเนินงานและการใช้จ่ายที่ผ่านมา พร้อมร่างกฎหมายงบประมาณ การเปิดข้อมูลหลายมิตินี้ทำให้การอนุมัติไม่ได้มองเฉพาะสิ่งที่รัฐบาลขอ แต่เห็นฐานะและผลงานที่รองรับคำขอด้วย
| ประเภท | หน้าที่ในระบบ | จุดที่ต้องแยกให้ออก |
|---|---|---|
| งบประมาณรายจ่ายงบกลาง | จัดสรรภายหลังตามความจำเป็นและรองรับเหตุฉุกเฉิน | แยกจากรายจ่ายประจำของแต่ละหน่วย |
| งบของหน่วยรับงบประมาณ | รองรับภารกิจตามกฎหมายและแผนของหน่วย | เจ้าของภารกิจและผลลัพธ์ต้องระบุได้ |
| งบประมาณรายจ่ายบูรณาการ | รวมหลายหน่วยภายใต้เป้าหมายร่วมที่คณะรัฐมนตรีอนุมัติ | ต้องมีเจ้าภาพ ระยะเวลา และผลสัมฤทธิ์ร่วม |
| งบประมาณรายจ่ายบุคลากรและทุนหมุนเวียน | รองรับบุคลากรภาครัฐหรือกิจการหมุนเวียนเฉพาะ | เงื่อนไขการโอนและบริหารต่างจากรายการทั่วไป |
| ชำระหนี้ ชดใช้เงินคงคลัง และชดใช้เงินทุนสำรอง | สะท้อนภาระและการนำเงินที่ใช้ไปก่อนกลับคืนระบบ | ไม่ใช่รายจ่ายสร้างภารกิจใหม่ |
เมื่อประมาณการรายได้ต่ำกว่าวงเงินรายจ่าย รัฐบาลต้องแถลงวิธีหาเงินชดเชยส่วนขาดดุลต่อรัฐสภา และหากต้องกู้ต้องอยู่ภายใต้กฎหมายวินัยการเงินการคลังและกฎหมายบริหารหนี้สาธารณะ หากรายได้สูงกว่ารายจ่ายก็ต้องแถลงวิธีจัดการส่วนเกินดุลเช่นกัน หลักนี้บังคับให้ความสมดุลทางการคลังปรากฏในกระบวนการทางการเมือง มิใช่ซ่อนแหล่งเงินไว้หลังยอดรายจ่าย ในกรณีที่กฎหมายงบประมาณประจำปีออกไม่ทันเริ่มปีใหม่ สามารถใช้งบปีก่อนไปพลางก่อนได้ตามหลักเกณฑ์ที่ผู้อำนวยการกำหนดโดยอนุมัตินายกรัฐมนตรี เพื่อไม่ให้บริการรัฐหยุดชะงัก แต่ไม่ใช่อำนาจตั้งรายจ่ายใหม่โดยไร้รัฐสภา
งบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติมใช้เมื่อวงเงินตามกฎหมายประจำปีไม่เพียงพอหรือเกิดความจำเป็นใหม่ คณะรัฐมนตรีต้องเสนอร่างกฎหมายต่อรัฐสภา พร้อมเหตุผลและแหล่งเงินที่จะนำมาจ่าย วิธีนี้ต่างจากการโอนภายในวงเงินเดิม เพราะงบเพิ่มเติมทำให้ยอดอำนาจรายจ่ายเพิ่มขึ้น จึงต้องกลับไปขอความเห็นชอบจากฝ่ายนิติบัญญัติ การอธิบายเหตุและเงินรองรับช่วยให้เห็นผลต่อขาดดุล หนี้ และภาระในอนาคต ขณะที่วิธีจัดทำรายละเอียดอยู่ภายใต้หลักเกณฑ์ของผู้อำนวยการสำนักงบประมาณเพื่อให้ข้อมูลใช้มาตรฐานเดียวกับงบประจำปี
รายจ่ายแต่ละประเภทตอบโจทย์ไม่เหมือนกัน งบกลางรองรับรายการที่จัดสรรภายหลังและต้องมีเงินสำรองสำหรับเหตุฉุกเฉินหรือจำเป็น งบของหน่วยรับงบประมาณรองรับภารกิจของแต่ละหน่วย งบบูรณาการรวมตั้งแต่สองหน่วยขึ้นไปภายใต้เป้าหมายเดียว งบบุคลากรรองรับการบริหารบุคลากรภาครัฐ ส่วนทุนหมุนเวียน การชำระหนี้ การชดใช้เงินคงคลัง และการชดใช้เงินทุนสำรองจ่ายสะท้อนภาระทางการคลังเฉพาะด้าน การจำแนกที่ถูกต้องมีผลต่อผู้มีอำนาจจัดสรร การโอน และการรายงาน จึงไม่ใช่เพียงชื่อหมวดในเอกสาร (มักออกสอบ)
งบประมาณรายจ่ายข้ามปีมีได้เมื่อคาดว่าไม่อาจใช้ให้เสร็จภายในปีเดียวและต้องกำหนดเวลาสิ้นสุดไว้ หลักเกณฑ์จัดทำกำหนดโดยผู้อำนวยการด้วยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรี การกำหนดปลายทางทำให้รัฐสภาเห็นขอบเขตภาระและช่วยแยกโครงการที่ต้องใช้เวลาจริงออกจากการกันวงเงินไว้อย่างไม่มีกำหนด เมื่อนำประเภททั้งหมดมาพิจารณาร่วมกัน โครงสร้างงบประมาณจึงบอกทั้งเจ้าของภารกิจ จุดมุ่งหมาย ลักษณะความร่วมมือ และผลต่อฐานะการคลัง การอ่านยอดเงินโดยไม่รู้ประเภทอาจทำให้เข้าใจอำนาจโอนหรือระยะเวลาใช้จ่ายผิดไป
เนื้อหาสรุปนี้จัดทำขึ้นเพื่อการศึกษาส่วนบุคคล ห้ามคัดลอก ทำซ้ำ หรือนำไปใช้เพื่อวัตถุประสงค์ทางการค้าโดยไม่ได้รับอนุญาต