ฐานของกฎหมาย นิยาม อำนาจ และความเป็นกลาง
พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ เป็นกฎหมายกลางที่กำหนดมาตรฐานของการเตรียมการ พิจารณา ออก แจ้ง อุทธรณ์ เพิกถอน และบังคับตามคำสั่งทางปกครอง เพื่อให้การใช้อำนาจรัฐเป็นไปโดยชอบ มีประสิทธิภาพ และเป็นธรรมแก่ประชาชน ตัวบทปัจจุบันต้องอ่านรวมการแก้ไขโดยฉบับที่ ๒ พ.ศ. ๒๕๕๗ และฉบับที่ ๓ พ.ศ. ๒๕๖๒ รวมทั้งกฎกระทรวงและประกาศที่ออกตามพระราชบัญญัติ พระราชบัญญัติประกอบด้วยบททั่วไป คณะกรรมการวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง หลักเกณฑ์เกี่ยวกับคำสั่งทางปกครอง การบังคับทางปกครอง ระยะเวลาและอายุความ การแจ้ง และคณะกรรมการที่มีอำนาจดำเนินการพิจารณาทางปกครอง ฉบับที่ ๓ พ.ศ. ๒๕๖๒ ยกเลิกบทบัญญัติที่เกี่ยวข้อง ถึงบทบัญญัติที่เกี่ยวข้อง เดิมและเพิ่มหมวด ๒/๑ บทบัญญัติที่เกี่ยวข้อง ถึงบทบัญญัติที่เกี่ยวข้อง จึงต้องใช้บทใหม่เมื่อพิจารณาการบังคับทางปกครอง
บทบัญญัติที่เกี่ยวข้อง กำหนดให้วิธีปฏิบัติราชการทางปกครองตามกฎหมายต่าง ๆ เป็นไปตามพระราชบัญญัตินี้ เว้นแต่กฎหมายเฉพาะกำหนดวิธีในเรื่องใดไว้และมีหลักเกณฑ์ที่ประกันความเป็นธรรมหรือมาตรฐานไม่ต่ำกว่า อย่างไรก็ดี หลักดังกล่าวไม่ใช้กับขั้นตอนและระยะเวลาอุทธรณ์หรือโต้แย้งที่กฎหมายกำหนดไว้ การเลือกบทใช้บังคับจึงต้องเทียบเป็นรายเรื่อง มิใช่ถือว่ากฎหมายเฉพาะตัดกฎหมายกลางทั้งหมด พระราชบัญญัติไม่ใช้บังคับแก่รัฐสภาและคณะรัฐมนตรี องค์กรที่ใช้อำนาจตามรัฐธรรมนูญโดยเฉพาะ การพิจารณาของนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีในงานนโยบายโดยตรง งานของศาลและเจ้าหน้าที่ในกระบวนพิจารณา บังคับคดี และวางทรัพย์ การวินิจฉัยเรื่องร้องทุกข์ตามกฎหมายว่าด้วยคณะกรรมการกฤษฎีกา งานนโยบายต่างประเทศ งานทหารตามที่ระบุ กระบวนการยุติธรรมทางอาญา และกิจการองค์การทางศาสนา ส่วนข้อยกเว้นอื่นต้องตราเป็นพระราชกฤษฎีกาตามข้อเสนอของคณะกรรมการ
บทบัญญัติที่เกี่ยวข้อง นิยาม วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง ว่าเป็นการเตรียมการและดำเนินการของเจ้าหน้าที่เพื่อจัดให้มีคำสั่งทางปกครองหรือกฎ รวมถึงการดำเนินการทางปกครองตามพระราชบัญญัติ ขณะที่การพิจารณาทางปกครองหมายถึงการเตรียมการและดำเนินการเพื่อจัดให้มีคำสั่งทางปกครอง ความหมายแรกจึงกว้างกว่าและครอบคลุมทั้งการออกกฎกับกิจกรรมอื่นตามกฎหมายนี้ บทบัญญัติที่เกี่ยวข้อง นิยาม คำสั่งทางปกครอง ว่าเป็นการใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ซึ่งมีผลสร้างนิติสัมพันธ์ระหว่างบุคคล โดยก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือกระทบสถานภาพสิทธิหรือหน้าที่ ไม่ว่าจะถาวรหรือชั่วคราว และไม่รวมการออกกฎ นอกจากนี้ยังรวมการอื่นที่กฎกระทรวงกำหนด ชื่อเอกสาร รูปแบบหนังสือ หรือชื่อว่าเป็นประกาศจึงไม่ใช่เกณฑ์ตัดสิน หากผลทางกฎหมายมีลักษณะเฉพาะรายอาจเป็นคำสั่งทางปกครองได้
กฎหมายถึงพระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง ประกาศกระทรวง ข้อบัญญัติท้องถิ่น ระเบียบ ข้อบังคับ หรือบทบัญญัติอื่นที่มีผลใช้บังคับเป็นการทั่วไปโดยไม่มุ่งเฉพาะกรณีหรือบุคคล เจ้าหน้าที่หมายถึงบุคคล คณะบุคคล หรือนิติบุคคลที่ใช้อำนาจหรือได้รับมอบให้ใช้อำนาจทางปกครองของรัฐไม่ว่าจะอยู่ในระบบราชการหรือไม่ ส่วนคู่กรณีรวมผู้ยื่นหรือคัดค้านคำขอ ผู้อยู่หรือจะอยู่ในบังคับคำสั่ง และผู้เข้าสู่กระบวนการเพราะสิทธิจะถูกกระทบ บทบัญญัติที่เกี่ยวข้อง ให้นายกรัฐมนตรีรักษาการและมีอำนาจออกกฎกระทรวงกับประกาศเพื่อปฏิบัติการตามพระราชบัญญัติ โดยมีผลเมื่อประกาศในราชกิจจานุเบกษา หลายประเด็นจึงต้องอ่านกฎหมายลำดับรองประกอบ ได้แก่ การกำหนดคำสั่งทางปกครองเพิ่มเติม การคัดค้านเจ้าหน้าที่ การกำหนดผู้มีอำนาจพิจารณาอุทธรณ์ การบังคับทางปกครอง และวิธีแจ้ง การใช้เพียงตัวบทพระราชบัญญัติอาจไม่เพียงพอต่อการปฏิบัติในเรื่องที่มีกฎกระทรวงเฉพาะ
บทบัญญัติที่เกี่ยวข้อง ถึงบทบัญญัติที่เกี่ยวข้อง จัดตั้งคณะกรรมการวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง ประกอบด้วยประธาน กรรมการโดยตำแหน่ง และผู้ทรงคุณวุฒิด้านที่เกี่ยวข้อง โดยสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาทำหน้าที่เลขานุการ คณะกรรมการมีหน้าที่สอดส่อง ให้คำแนะนำและคำปรึกษา เสนอแนะการตรากฎหมายหรือปรับปรุงวิธีปฏิบัติ จัดทำรายงาน และดำเนินการอื่นตามที่กำหนด บทบาทนี้เป็นการพัฒนามาตรฐานกลาง มิใช่อำนาจพิจารณาอุทธรณ์คำสั่งทุกประเภท คำสั่งทางปกครองต้องทำโดยเจ้าหน้าที่ซึ่งมีอำนาจหน้าที่ในเรื่องนั้น การตรวจความชอบจึงเริ่มจากกฎหมายจัดตั้ง กฎหมายสารบัญญัติ คำสั่งมอบอำนาจ และเงื่อนไขการใช้อำนาจที่มีผลในวันออกคำสั่ง หากผู้ทำคำสั่งไม่มีอำนาจ ข้อบกพร่องนี้ต่างจากข้อบกพร่องด้านเหตุผลหรือการรับฟังที่บทบัญญัติที่เกี่ยวข้อง อาจเปิดให้แก้ไขภายหลัง และไม่ควรสรุปว่าคำสั่งสมบูรณ์เพียงเพราะหน่วยงานมีอำนาจเมื่อนำทุกส่วนมาพิจารณาร่วมกัน
บทบัญญัติที่เกี่ยวข้อง ห้ามเจ้าหน้าที่ทำการพิจารณาเมื่อเป็นคู่กรณีเอง เป็นคู่หมั้นหรือคู่สมรส เป็นญาติในระดับที่กฎหมายกำหนด เป็นหรือเคยเป็นผู้แทน ผู้พิทักษ์ ผู้แทนหรือเจ้าหน้าที่ของนิติบุคคลที่เป็นคู่กรณี เป็นเจ้าหนี้ ลูกหนี้ หรือนายจ้างของคู่กรณี หรือมีกรณีอื่นตามกฎกระทรวง รายการนี้มุ่งขจัดผลประโยชน์และความสัมพันธ์ที่กระทบความเป็นกลางโดยตรงก่อนดำเนินกระบวนการ เมื่อมีเหตุตามบทบัญญัติที่เกี่ยวข้อง หรือคู่กรณีคัดค้าน เจ้าหน้าที่ต้องหยุดพิจารณาและแจ้งผู้บังคับบัญชาเหนือตนขึ้นไปชั้นหนึ่งเพื่อมีคำสั่ง ส่วนกรรมการต้องแจ้งประธานซึ่งเรียกประชุมเพื่อพิจารณาโดยกรรมการผู้ถูกคัดค้านออกจากที่ประชุม หากกรรมการที่ไม่ถูกคัดค้านลงมติลับไม่น้อยกว่าสองในสามให้ปฏิบัติหน้าที่ต่อได้ มติเป็นที่สุด ขั้นตอนและวิธีคัดค้านเป็นไปตามกฎกระทรวง การละเลยกระบวนการย่อมกระทบความชอบของการพิจารณา
คู่กรณี การไต่สวน การรับฟัง และรูปแบบคำสั่ง
บุคคลธรรมดา คณะบุคคล หรือนิติบุคคลเป็นคู่กรณีได้เท่าขอบเขตที่สิทธิถูกหรืออาจถูกกระทบโดยมิอาจหลีกเลี่ยงได้ ผู้กระทำการในกระบวนการต้องบรรลุนิติภาวะ หรือมีกฎหมายเฉพาะรับรองความสามารถแม้ยังไม่บรรลุนิติภาวะหรือถูกจำกัดความสามารถ ส่วนนิติบุคคลหรือคณะบุคคลกระทำผ่านผู้แทนหรือตัวแทน และอาจมีประกาศกำหนดบุคคลที่มีความสามารถเฉพาะเรื่อง การแยกสถานะคู่กรณีกับความสามารถเป็นคนละขั้นของการพิจารณา เมื่อคู่กรณีต้องปรากฏต่อหน้าเจ้าหน้าที่ คู่กรณีมีสิทธินำทนายความหรือที่ปรึกษาเข้าร่วม และการกระทำของบุคคลดังกล่าวต่อหน้าคู่กรณีถือเป็นการกระทำของคู่กรณีเว้นแต่คัดค้านในขณะนั้น คู่กรณีอาจตั้งผู้บรรลุนิติภาวะเป็นตัวแทนด้วยหนังสือ โดยเจ้าหน้าที่ดำเนินกับตัวคู่กรณีได้เฉพาะเรื่องที่ต้องทำเองและต้องแจ้งตัวแทน หากผู้ร่วมลงชื่อในคำขอเกินห้าสิบคน อาจแต่งตั้งตัวแทนร่วมตามบทบัญญัติที่เกี่ยวข้อง
เจ้าหน้าที่ต้องแจ้งสิทธิและหน้าที่ในกระบวนการแก่คู่กรณีตามความจำเป็น และเมื่อคำขอมีข้อบกพร่องหรือเอกสารไม่ครบซึ่งอาจแก้ได้ ต้องแจ้งให้แก้ไขหรือเพิ่มเติมโดยกำหนดเวลา หากคำขอถูกยื่นผ่านช่องทางรับเรื่อง เจ้าหน้าที่ผู้รับต้องตรวจความครบถ้วนและรวบรวมรายการที่ขาดในคราวเดียว การเรียกเอกสารเพิ่มเติมภายหลังทำได้เฉพาะเมื่อจำเป็นจากความไม่สมบูรณ์ที่ตรวจไม่พบแต่แรกหรือเกิดจากสาระที่ยื่นเพิ่ม ตามเงื่อนไขและการกำกับของผู้บังคับบัญชา เจ้าหน้าที่อาจตรวจสอบข้อเท็จจริงได้ตามความเหมาะสมโดยไม่ผูกพันกับคำขอหรือพยานหลักฐานของคู่กรณี ต้องพิจารณาพยานหลักฐานที่จำเป็น แสวงหาหลักฐาน รับฟังคำชี้แจงหรือความเห็น และอาจเรียกบุคคล เอกสาร หรือขอข้อเท็จจริงจากหน่วยงานอื่น คู่กรณีมีสิทธินำพยานหลักฐานของตนเข้าสู่กระบวนการ แต่ต้องให้ความร่วมมือกับเจ้าหน้าที่ หลักไต่สวนจึงวางภาระให้ฝ่ายปกครองค้นหาความจริงอย่างรอบด้าน ไม่ใช่รับข้อกล่าวอ้างฝ่ายใดโดยปราศจากการตรวจสอบ
หากคำสั่งทางปกครองอาจกระทบสิทธิของคู่กรณี เจ้าหน้าที่ต้องเปิดโอกาสให้ทราบข้อเท็จจริงอย่างเพียงพอและโต้แย้งพร้อมแสดงพยานหลักฐาน เว้นแต่มีความจำเป็นเร่งด่วนซึ่งความล่าช้าจะเสียหายร้ายแรงต่อบุคคลหรือประโยชน์สาธารณะ จะทำให้ระยะเวลาตามกฎหมายล่าช้า เป็นข้อเท็จจริงที่คู่กรณีให้ไว้เอง เป็นมาตรการบังคับทางปกครอง หรือมีกรณีอื่นตามกฎกระทรวง ทั้งนี้ ห้ามให้โอกาสหากเกิดผลเสียหายอย่างร้ายแรงต่อประโยชน์สาธารณะ คู่กรณีมีสิทธิตรวจดูเอกสารที่จำเป็นต้องรู้เพื่อโต้แย้ง ชี้แจง หรือป้องกันสิทธิของตน แต่สิทธินี้ไม่ครอบคลุมต้นร่างคำวินิจฉัยก่อนทำคำสั่ง เจ้าหน้าที่อาจไม่อนุญาตให้ตรวจเอกสารหรือพยานหลักฐานหากจำเป็นต้องรักษาไว้เป็นความลับ การจำกัดสิทธิจึงต้องเชื่อมโยงกับความจำเป็นและฐานความลับ มิใช่ปฏิเสธเพียงเพราะเอกสารอยู่ภายในหน่วยงาน และต้องรักษาสมดุลระหว่างความลับกับสิทธิในการมีส่วนร่วมของคู่กรณี
เจ้าหน้าที่ต้องพิจารณาทางปกครองตามความเหมาะสมแก่เรื่อง โดยคำนึงถึงความสะดวก รวดเร็ว และเป็นธรรม และอาจวางระเบียบเพื่อกำหนดกรอบการดำเนินงานได้เท่าที่ไม่ขัดต่อกฎหมาย หลักนี้สนับสนุนการบริหารกระบวนการ แต่ไม่ลบล้างหน้าที่รับฟัง ตรวจข้อเท็จจริง ให้เหตุผล หรือปฏิบัติตามระยะเวลาที่กฎหมายกำหนด ประสิทธิภาพจึงต้องดำเนินควบคู่กับความชอบด้วยกฎหมายและการคุ้มครองสิทธิ คำสั่งทางปกครองอาจทำเป็นหนังสือ วาจา หรือสื่อความหมายในรูปแบบอื่นได้ แต่ต้องมีข้อความหรือความหมายชัดเจนเพียงพอ หากเป็นคำสั่งด้วยวาจาและผู้รับร้องขอโดยมีเหตุอันสมควรภายในเจ็ดวันนับแต่วันที่มีคำสั่ง เจ้าหน้าที่ต้องยืนยันเป็นหนังสือ คำสั่งที่ทำเป็นหนังสืออย่างน้อยต้องระบุวัน เดือน ปี ชื่อและตำแหน่งของผู้ทำคำสั่ง และมีลายมือชื่อ การตรวจความชอบจึงพิจารณาทั้งรูปแบบที่กฎหมายยอมรับและองค์ประกอบบังคับของหนังสือ
คำสั่งทางปกครองที่ทำเป็นหนังสือและหนังสือยืนยันคำสั่งต้องจัดให้มีเหตุผล ซึ่งอย่างน้อยประกอบด้วยข้อเท็จจริงอันเป็นสาระสำคัญ ข้อกฎหมายที่อ้างอิง และข้อพิจารณากับข้อสนับสนุนการใช้ดุลพินิจ ข้อยกเว้นมีเมื่อผลตรงตามคำขอและไม่กระทบผู้อื่น เหตุผลเป็นที่รู้กันอยู่แล้ว ต้องรักษาความลับ หรือเป็นคำสั่งวาจาหรือเร่งด่วน โดยกรณีหลังต้องให้เหตุผลเป็นหนังสือในเวลาอันควรเมื่อผู้รับร้องขอ การให้เหตุผลทำให้ตรวจสอบตรรกะและขอบเขตดุลพินิจได้ บทบัญญัติที่เกี่ยวข้อง เปิดให้กฎกระทรวงกำหนดคำสั่งที่ไม่อยู่ภายใต้ข้อกำหนดรูปแบบและเหตุผลตามบทบัญญัติที่เกี่ยวข้อง กับบทบัญญัติที่เกี่ยวข้อง วรรคหนึ่ง ภายใต้หลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขที่กำหนด ส่วนบทบัญญัติที่เกี่ยวข้อง ให้อำนาจกำหนดเงื่อนไขประกอบคำสั่งเท่าที่จำเป็นเพื่อบรรลุวัตถุประสงค์ของกฎหมาย เว้นแต่กฎหมายจำกัดดุลพินิจ เงื่อนไขอาจเกี่ยวกับเวลา เหตุการณ์ในอนาคต ข้อสงวนสิทธิเพิกถอน หรือภาระให้กระทำ งดเว้น หรือรับผิดชอบตามความเหมาะสม
เมื่อการออกคำสั่งทางปกครองเป็นหนังสือในเรื่องใดไม่มีกฎหมายหรือกฎกำหนดระยะเวลาไว้ เจ้าหน้าที่ต้องออกคำสั่งให้แล้วเสร็จภายในสามสิบวันนับแต่วันที่ได้รับคำขอและเอกสารถูกต้องครบถ้วน และผู้บังคับบัญชาชั้นเหนือขึ้นไปมีหน้าที่กำกับให้เป็นไปตามกำหนด บทนี้เพิ่มโดยพระราชบัญญัติฉบับที่ ๒ พ.ศ. ๒๕๕๗ จุดเริ่มนับจึงผูกกับความถูกต้องครบถ้วนของคำขอกับเอกสาร ไม่ใช่วันที่ยื่นเอกสารครั้งแรกโดยไม่คำนึงถึงข้อบกพร่อง คำสั่งที่อาจอุทธรณ์หรือโต้แย้งต้องระบุกรณีที่อาจอุทธรณ์ วิธีการยื่น และระยะเวลาไว้ด้วย หากไม่แจ้ง ระยะเวลาอุทธรณ์หรือโต้แย้งเริ่มนับใหม่เมื่อได้รับแจ้งหลักเกณฑ์ครบถ้วน แต่ถ้าไม่มีการแจ้งใหม่และระยะเวลาปกติสั้นกว่าหนึ่งปี ให้ขยายเป็นหนึ่งปีนับแต่ได้รับคำสั่ง บทนี้คุ้มครองการเข้าถึงช่องทางทบทวนและทำให้ข้อมูลเรื่องสิทธิกับกำหนดเวลาเป็นส่วนสำคัญของการแจ้งคำสั่ง
เนื้อหาสรุปนี้จัดทำขึ้นเพื่อการศึกษาส่วนบุคคล ห้ามคัดลอก ทำซ้ำ หรือนำไปใช้เพื่อวัตถุประสงค์ทางการค้าโดยไม่ได้รับอนุญาต