ขอบเขต หลักวินัย คณะกรรมการ และแผนการคลังระยะปานกลาง
พระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. ๒๕๖๑ กำหนดกรอบการดำเนินนโยบายการคลัง การจัดทำงบประมาณ การจัดหารายได้ การใช้จ่าย การบริหารทรัพย์สิน เงินคงคลัง หนี้สาธารณะ เงินนอกงบประมาณ การบัญชี การรายงาน และการตรวจสอบของหน่วยงานรัฐ มีผลใช้บังคับตั้งแต่วันที่ ๒๐ เมษายน ๒๕๖๑ และต้องอ่านร่วมกับรัฐธรรมนูญ กฎหมายงบประมาณ กฎหมายเงินคงคลัง กฎหมายบริหารหนี้สาธารณะ และประกาศที่ออกตามพระราชบัญญัติ ชื่อกฎหมายคือ “พระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561” ประกาศราชกิจจานุเบกษา 19 เมษายน 2561 และบทบัญญัติที่เกี่ยวข้อง ให้ใช้บังคับตั้งแต่วันถัดจากวันประกาศ จึงมีผล 20 เมษายน 2561 ส่วนบทบัญญัติที่เกี่ยวข้อง กำหนดว่ากรณีทางการเงินการคลังที่บัญญัติไว้แล้วในพระราชบัญญัตินี้ให้เป็นไปตามพระราชบัญญัตินี้ บทเปิดไม่ได้เป็นพิธีการล้วน วันมีผลใช้บังคับเป็นจุดแบ่งบทเฉพาะกาล และบทบัญญัติที่เกี่ยวข้อง ป้องกันการอาศัยกฎหมายอื่นเพื่อหลบหลักวินัยในเรื่องที่ฉบับนี้กำหนดไว้แล้ว
นิยามครอบคลุม (1) ส่วนราชการ (2) รัฐวิสาหกิจ (3) หน่วยงานของรัฐสภา ศาลยุติธรรม ศาลปกครอง ศาลรัฐธรรมนูญ องค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ และองค์กรอัยการ (4) องค์การมหาชน (5) ทุนหมุนเวียนที่มีฐานะเป็นนิติบุคคล (6) องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และ (7) หน่วยงานอื่นของรัฐตามที่กฎหมายกำหนด กฎหมายตั้งใจครอบคลุมองค์กรรัฐหลายรูปแบบ ไม่ได้จำกัดเฉพาะกระทรวงกรม แต่ก็ไม่เปลี่ยนบุคคลธรรมดาที่เป็นเจ้าหน้าที่หรือบริษัทเอกชนซึ่งรัฐถือหุ้นเพียงบางส่วนให้กลายเป็นหน่วยงานของรัฐ ส่วนราชการหมายถึงกระทรวง ทบวง กรม หรือส่วนราชการชื่ออื่นที่มีฐานะเป็นกรม รวมจังหวัดและกลุ่มจังหวัดตามกฎหมายบริหารราชการแผ่นดิน รัฐวิสาหกิจรวมองค์การของรัฐบาล กิจการของรัฐที่มีกฎหมายจัดตั้ง หน่วยธุรกิจที่รัฐบาลเป็นเจ้าของ และบริษัทที่รัฐตามสายที่นิยามถือทุนรวมเกินร้อยละ 50 คำว่า “เกินร้อยละห้าสิบ” ต่างจาก “ตั้งแต่ร้อยละห้าสิบ” และกฎหมายพิจารณาทุนรวมของส่วนราชการ/รัฐวิสาหกิจตามโครงสร้างที่ระบุ ไม่ใช่ดูผู้ถือรายเดียวเสมอไป
ทุนหมุนเวียนคือกองทุน/เงินทุนที่ตั้งให้รับรายรับสมทบไว้ใช้จ่ายได้โดยไม่ต้องนำส่งคลัง ส่วนเงินนอกงบประมาณคือเงินที่หน่วยงานจัดเก็บหรือได้รับและโดยหลักต้องนำส่งคลัง แต่มีกฎหมายอนุญาตให้เก็บใช้ได้ หนี้สาธารณะอ้างนิยามจากกฎหมายบริหารหนี้สาธารณะ และคลังคือที่เก็บเงินแผ่นดินของกระทรวงการคลังรวมบัญชีที่ธนาคารแห่งประเทศไทยเพื่อการนี้ นิยามเหล่านี้แยกฐานะองค์กร แหล่งเงิน และสถานที่เก็บเงิน การเป็นเงินนอกงบประมาณไม่แปลว่าอยู่นอกวินัยหรือเก็บที่ธนาคารใดก็ได้ ให้ถามว่าเงินมาจากไหน เดิมต้องส่งคลังหรือไม่ มีกฎหมายให้เก็บใช้หรือไม่ และกองนั้นตั้งโดยกฎหมายเฉพาะหรือไม่ จึงค่อยเลือกบทบัญญัติที่เกี่ยวข้อง, 61 หรือ 63 นายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังเป็นผู้รักษาการตามพระราชบัญญัตินี้ และมีอำนาจออกระเบียบและประกาศเพื่อปฏิบัติการตามกฎหมาย ระเบียบและประกาศใช้บังคับเมื่อประกาศในราชกิจจานุเบกษา การรักษาการร่วมสะท้อนว่ากฎหมายนี้เกี่ยวทั้งนโยบายรัฐบาลและกลไกการคลัง ไม่ใช่อำนาจของกระทรวงการคลังลำพังทุกเรื่อง
บทบัญญัติที่เกี่ยวข้อง ให้รัฐเสริมวินัยประชาชนเสียภาษีครบ ส่วนบทบัญญัติที่เกี่ยวข้อง ผูกคณะรัฐมนตรีให้ชั่งประโยชน์ ความคุ้มค่า ภาระ ความเสี่ยง และความเสียหาย และห้ามมุ่งสร้างความนิยมทางการเมืองที่อาจทำลายเศรษฐกิจและประชาชนระยะยาว หลักทั่วไปใช้ตีความมาตราเฉพาะ ไม่ได้ให้อำนาจใช้เงินโดยไม่มีฐานกฎหมาย โครงการอาจเป็นที่นิยมและมีประโยชน์ระยะสั้น แต่ยังผิดได้หากซ่อนภาระหรือไม่ยั่งยืน นายกรัฐมนตรีเป็นประธาน รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังเป็นรองประธาน กรรมการโดยตำแหน่งคือปลัดกระทรวงการคลัง เลขาธิการสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ผู้อำนวยการสำนักงบประมาณประมาณ และผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทย ผู้อำนวยการสำนักงานเศรษฐกิจการคลังเป็นเลขานุการ และ สศค. เป็นหน่วยธุรการ โครงสร้างรวมผู้ตัดสินนโยบาย ผู้ทำงบประมาณ ผู้วางแผนพัฒนา การคลัง และการเงิน เพื่อให้การตัดสินไม่แยกส่วน
อำนาจสำคัญเจ็ดด้านคือกำหนดวินัยเพิ่มเติมโดยไม่กระทบความเป็นอิสระของหน่วยงานรัฐ จัดทำ/ทบทวนแผนระยะปานกลาง เสนอแนะแก้ปัญหางบ รายได้ หนี้ ทรัพย์สิน กำหนดสัดส่วนงบและหนี้ กำหนด/กำกับนโยบายความเสี่ยง กำหนดอัตราชดเชยบทบัญญัติที่เกี่ยวข้อง และทำหน้าที่ตามกฎหมายหรือ คณะรัฐมนตรี มอบหมาย คณะกรรมการเป็นผู้กำหนดนโยบายและกรอบมหภาค ไม่ใช่พนักงานสอบสวน ไม่ใช่ผู้ตรวจเงินแผ่นดิน และไม่ใช่ผู้สั่งโทษทางปกครองแทนกลไกตามกฎหมายตรวจเงินแผ่นดิน แผนเป็นแม่บทของการเงินการคลัง งบประมาณรายจ่ายประจำปี และแผนบริหารหนี้ คณะกรรมการต้องทำให้เสร็จภายในสามเดือนนับแต่สิ้นปีงบประมาณทุกปี มีระยะไม่น้อยกว่าสามปี เนื้อหาขั้นต่ำห้ากลุ่มคือเป้าหมาย/นโยบายการคลัง สถานะและประมาณการเศรษฐกิจ สถานะและประมาณการการคลังรวมรายได้ รายจ่าย ดุลและการจัดการดุล สถานะหนี้สาธารณะรัฐบาล และภาระผูกพันการเงินการคลังรัฐบาล คำว่า “ระยะปานกลาง” ไม่ได้หมายถึงจัดครั้งเดียวสามปีแล้วรอหมดอายุ แต่เป็นกรอบกลิ้งที่ทบทวนทุกปีตามข้อมูลและความเสี่ยงใหม่
เมื่อคณะกรรมการจัดทำแผนแล้วต้องเสนอคณะรัฐมนตรีให้ความเห็นชอบ บทบัญญัติที่เกี่ยวข้อง ให้ใช้ประกอบกรอบวงเงินงบประมาณโดยคำนึงภาวะเศรษฐกิจ ความเป็นธรรม นโยบายงบ เสถียรภาพ/ความยั่งยืน ความจำเป็น รายได้ หนี้ และความสามารถกู้ชดเชยขาดดุล บทบัญญัติที่เกี่ยวข้อง ให้หน่วยงานนำแผนที่เห็นชอบแล้วไปใช้กับรายได้ งบ และหนี้ แผนจึงมีผลเป็นกรอบตัดสินใจทั้งระดับรัฐบาลและระดับหน่วยงาน ไม่ใช่รายงานวางบนชั้น หรือใช้เฉพาะการตั้งงบรายจ่าย
การจัดทำงบประมาณ รายจ่ายลงทุน ภาระในอนาคต และนโยบายชดเชย
การจัดสรรต้องคำนึงความจำเป็น/ภารกิจ ฐานะเงินนอกงบประมาณและเงินอื่นที่ใช้ได้ ความสามารถใช้จ่ายและก่อหนี้ในปี ความเป็นอิสระของรัฐสภา ศาล องค์กรอิสระและอัยการ และสำหรับท้องถิ่นต้องสนับสนุนบริการโดยดูความสามารถหารายได้และความแตกต่างของรูปแบบ หลักนี้แก้ปัญหาขอเงินจากงบเต็มจำนวนทั้งที่มีเงินอื่นเหลือ หรือขอเกินศักยภาพเบิกจ่าย และคุ้มครองไม่ให้งบถูกใช้แทรกแซงองค์กรอิสระ ผู้พิจารณาต้องดูฐานะทางการเงินจริง ไม่ใช้คำของบปีเดิมเป็นฐานเดียว และท้องถิ่นแต่ละรูปแบบไม่จำเป็นต้องได้เท่ากันหากภารกิจ/รายได้ต่างกัน กฎหมายงบประมาณรายจ่ายประจำปีต้องเสร็จก่อนวันเริ่มปีงบประมาณ เว้นเหตุจำเป็นหรือฉุกเฉินหลีกเลี่ยงไม่ได้ และการเสนอต้องเป็นไปตามกฎหมายวิธีการงบประมาณ พร้อมแหล่งที่มา/ประมาณการรายได้ ผลสัมฤทธิ์หรือประโยชน์ และความสอดคล้องกับยุทธศาสตร์ชาติและแผนพัฒนา งบประมาณจึงไม่ใช่เพียงรายการเงินออก แต่ต้องบอกเงินเข้า ผลที่จะได้ และความเชื่อมโยงเชิงนโยบาย เพื่อให้รัฐสภาพิจารณาภาพครบ ถ้างบล่าช้าให้ตรวจว่ามีเหตุจำเป็นหรือฉุกเฉินจริง ไม่ถือว่าล่าช้าได้ตามดุลพินิจทั่วไป และเอกสารเสนอที่มีแต่ยอดรายจ่ายยังไม่ครบบทบัญญัติที่เกี่ยวข้อง
บทบัญญัติที่เกี่ยวข้อง (๑) กำหนดให้รายจ่ายลงทุนต้องมีจำนวนไม่น้อยกว่าร้อยละยี่สิบของงบประมาณรายจ่ายประจำปี และต้องไม่น้อยกว่าวงเงินส่วนที่ขาดดุลของงบประมาณประจำปี เงื่อนไขทั้งสองต้องครบพร้อมกัน จึงใช้จำนวนที่สูงกว่าระหว่างร้อยละยี่สิบของงบรายจ่ายทั้งหมดกับวงเงินขาดดุลเป็นขั้นต่ำของรายจ่ายลงทุน หากจัดทำงบไม่เป็นไปตามหลักนี้ ต้องแสดงเหตุผลความจำเป็นและมาตรการแก้ไขต่อรัฐสภาพร้อมร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปี ต้องตั้งงบบุคลากรและสวัสดิการให้พอ ตั้งชำระหนี้ที่กระทรวงการคลังกู้หรือค้ำทั้งต้น ดอกเบี้ย และค่าใช้จ่ายกู้ให้พอ ตั้งเงินสมทบ/ชดเชยตามกฎหมายให้ตามเวลา และตั้งชดเชยต้นทุน การบริหาร และความเสียหายจากบทบัญญัติที่เกี่ยวข้อง ในโอกาสแรกที่ทำได้ หลักนี้ห้ามซ่อนภาระด้วยการตั้งต่ำแล้วค่อยแก้ภายหลัง และห้ามทำกิจกรรมกึ่งการคลังผ่านหน่วยงานรัฐโดยไม่รีบรับรู้ค่าใช้จ่ายชดเชย
- 1จัดทำแผนการคลังระยะปานกลางจากสมมติฐานเศรษฐกิจ รายได้ รายจ่าย ดุล หนี้ และความเสี่ยง
- 2ใช้แผนเป็นกรอบประมาณการรายได้ วงเงินงบประมาณ และโครงสร้างรายจ่ายประจำปีกับระยะต่อไป
- 3จัดสรรรายจ่ายจำเป็น รายจ่ายลงทุน ภาระผูกพัน และเงินสำรองตามลำดับความสำคัญ
- 4เปิดเผยภาระงบประมาณในอนาคตและต้นทุนของกิจกรรมที่รัฐบาลรับชดเชยอย่างครบถ้วน
- 5ติดตามผลจริงเทียบประมาณการ แล้วปรับแผน งบ และมาตรการเมื่อความเสี่ยงเปลี่ยน
งบกลางรายการเงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็นตั้งได้เพื่อป้องกัน/แก้สถานการณ์กระทบความสงบเรียบร้อย ความมั่นคงของรัฐ เยียวยาหรือบรรเทาความเสียหายจากภัยพิบัติสาธารณะร้ายแรง และภารกิจจำเป็นเร่งด่วนของรัฐ เงินสำรองไม่ใช่กระเป๋าอเนกประสงค์ให้ คณะรัฐมนตรี ใช้กับนโยบายทั่วไป หากทราบหน่วยงานและงานชัด ควรจัดสรรตรงตามหลักบทบัญญัติที่เกี่ยวข้อง ถ้าตั้งงบไม่เป็นไปตามข้อ (1)–(6) ได้ ต้องแสดงเหตุผลความจำเป็นและมาตรการแก้ไขต่อรัฐสภาพร้อมร่างกฎหมายงบ ไม่ใช่ปกปิดหรือถือว่าข้อยกเว้นอัตโนมัติ งบเพิ่มเติมทำได้เมื่อมีเหตุผลและความจำเป็นต้องใช้ระหว่างปี รอปีถัดไปไม่ได้ และต้องระบุที่มาของเงิน ส่วนงบกลางตั้งได้เมื่อไม่อาจหรือไม่สมควรจัดสรรแก่หน่วยงานรับผิดชอบโดยตรง
รัฐสภา ศาลทั้งสาม องค์กรอิสระ และอัยการต้องได้งบพอปฏิบัติหน้าที่โดยอิสระ โดยพิจารณาการดำเนินงาน รายได้ เงินนอกงบ และเงินอื่น หากขอแปรเพิ่มต้องแสดงเหตุผลและให้สำนักงบประมาณประมาณเสนอความเห็น พร้อมมีระบบใช้จ่าย ควบคุมภายใน และเปิดเผยต่อสาธารณะ/อิเล็กทรอนิกส์ ความเป็นอิสระไม่แปลว่ายกเว้นวินัยหรือไม่ต้องเปิดเผย แต่ป้องกันไม่ให้งบถูกกดจนปฏิบัติหน้าที่ไม่ได้ บทบัญญัติที่เกี่ยวข้อง ห้ามโอนงบระหว่างหน่วยงาน เว้นมีกฎหมายอนุญาต บทบัญญัติที่เกี่ยวข้อง กำหนดว่าร่างกฎหมายที่ให้หน่วยงานไม่ต้องนำรายได้หรือเงินอื่นส่งคลังทำได้เมื่อจำเป็นและเป็นประโยชน์ต่อการดำเนินงานตามหน้าที่และอำนาจ โดยต้องได้รับความเห็นชอบจากกระทรวงการคลังก่อนเสนอคณะรัฐมนตรี ส่วนบทบัญญัติที่เกี่ยวข้อง ห้ามเสนอร่างกฎหมายให้จัดเก็บภาษีอากรหรือค่าธรรมเนียมเพิ่มเพื่อนำไปใช้เฉพาะหน่วยงานหรือกิจการหนึ่ง เว้นแต่เป็นการจัดเก็บเพิ่มเพื่อเป็นรายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามกฎหมาย
กิจกรรม มาตรการ หรือโครงการที่ก่อภาระงบหรือการคลังอนาคตตามที่คณะกรรมการกำหนด ต้องมีแผนบริหาร ประมาณรายจ่าย แหล่งเงินตลอดระยะ และประโยชน์ เสนอพร้อมขออนุมัติ คณะรัฐมนตรี; ถ้าทำให้สูญเสียรายได้ ต้องเพิ่มประมาณการสูญเสียและประโยชน์ คณะรัฐมนตรีต้องชั่งความจำเป็นเร่งด่วน ประโยชน์ และภาระ/การสูญเสียอนาคต หลังดำเนินการหน่วยงานต้องเปรียบเทียบประโยชน์และรายได้สูญจริงกับประมาณการทุกสิ้นปีจนเสร็จ การมอบหมายที่รัฐบาลรับภาระชดเชยค่าใช้จ่ายหรือรายได้สูญ ทำได้เมื่ออยู่ในหน้าที่/อำนาจและวัตถุประสงค์หน่วยงาน เพื่อฟื้นฟูหรือกระตุ้นเศรษฐกิจ เพิ่มขีดความสามารถอาชีพหรือคุณภาพชีวิต หรือช่วยผู้ได้รับผลจากสาธารณภัย/วินาศกรรม คณะรัฐมนตรี ต้องพิจารณาภาระปัจจุบันและอนาคต ผลกระทบต่อหน่วยงาน และแนวบริหารภาระ ยอดคงค้างชดเชยรวมต้องไม่เกินอัตราที่คณะกรรมการกำหนด หน่วยงานต้องประมาณต้นทุนการเงินและบริหารทั้งหมดแจ้งคณะกรรมการและกระทรวงการคลัง บทบัญญัติที่เกี่ยวข้อง เป็นกิจกรรมกึ่งการคลัง จึงเข้มกว่าการมอบงานทั่วไป เพราะภาระอาจไม่ปรากฏในงบปีแรกแต่รัฐบาลต้องชดเชยภายหลัง
หน่วยงานที่ได้รับมอบหมายตามบทบัญญัติที่เกี่ยวข้อง ต้องทำบัญชีโครงการแยกจากงานทั่วไป รายงานผลและผลสัมฤทธิ์ต่อรัฐมนตรีเพื่อเสนอ คณะรัฐมนตรี และเปิดเผยต่อสาธารณะรวมสื่ออิเล็กทรอนิกส์ ส่วนกระทรวงการคลังและหน่วยงานเกี่ยวข้องต้องบริหารความเสี่ยงตามนโยบายคณะกรรมการ บัญชีแยกทำให้เห็นต้นทุน/ผลจริงและไม่ให้ขาดทุนโครงการซ่อนในผลประกอบการรวม ขณะที่การเปิดเผยช่วยตรวจว่าค่าชดเชยสมเหตุผลหรือไม่
เนื้อหาสรุปนี้จัดทำขึ้นเพื่อการศึกษาส่วนบุคคล ห้ามคัดลอก ทำซ้ำ หรือนำไปใช้เพื่อวัตถุประสงค์ทางการค้าโดยไม่ได้รับอนุญาต