สารบัญ6 หัวข้อหลัก
บทที่ 1 ฐานคิดและขอบเขตของการตรวจเงินแผ่นดิน
กฎหมายว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดินจัดวางระบบเพื่อคุ้มครองเงิน ทรัพย์สิน สิทธิ และประโยชน์ของรัฐให้ถูกใช้ตามกฎหมายและเกิดประโยชน์ตามวัตถุประสงค์ การตรวจจึงไม่ได้จำกัดอยู่ที่การจับความผิดของรายการบัญชี แต่ครอบคลุมการจัดเก็บรายได้ การรับ การใช้จ่าย การใช้ประโยชน์ การเก็บรักษา และการบริหารทรัพยากรของหน่วยรับตรวจ ตลอดจนการตรวจว่าการดำเนินงานประหยัด บรรลุผล และมีประสิทธิภาพหรือไม่ อีกส่วนหนึ่งคือการตรวจรายงานการเงินและการแสดงความเห็นต่อรายงานนั้น ขอบเขตเช่นนี้ทำให้การตรวจเงินแผ่นดินเชื่อมทั้งความชอบด้วยกฎหมาย ความน่าเชื่อถือของข้อมูลทางการเงิน และคุณภาพของผลลัพธ์จากการใช้ทรัพยากรสาธารณะ
หน่วยรับตรวจมีความหมายกว้าง ครอบคลุมส่วนราชการส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค ส่วนท้องถิ่น รัฐวิสาหกิจ กองทุนหมุนเวียน หน่วยงานอื่นของรัฐ และหน่วยงานที่กฎหมายกำหนดให้ต้องรับการตรวจ บุคคลหรือนิติบุคคลซึ่งได้รับเงินอุดหนุน หรือได้รับเงินหรือทรัพย์สินจากหน่วยงานของรัฐไปลงทุน ก็อยู่ในขอบเขตเฉพาะส่วนที่เกี่ยวกับเงินอุดหนุนหรือทรัพย์สินนั้น การแยกคำว่า “หน่วยรับตรวจ” ออกจาก “ผู้รับตรวจ” มีความสำคัญ เพราะคำแรกหมายถึงองค์กร ส่วนคำหลังหมายถึงหัวหน้าส่วนราชการ หัวหน้าหน่วยงาน หรือผู้รับผิดชอบการปฏิบัติราชการหรือบริการขององค์กรนั้น ผลการตรวจและหน้าที่ตอบสนองจึงผูกทั้งระดับหน่วยงานและบุคคลผู้รับผิดชอบ
สามเสาของระบบตรวจเงินแผ่นดิน
คณะกรรมการกำหนดกรอบ ผู้ว่าการใช้อำนาจตรวจ และสำนักงานสนับสนุนให้ผลตรวจนำไปสู่การแก้ไขและการเรียนรู้ของระบบ
- 1คณะกรรมการวางนโยบาย กำหนดหลักเกณฑ์มาตรฐาน กำกับ และวินิจฉัยโทษทางปกครอง
- 2ผู้ว่าการวางแผน ตรวจ รวบรวมหลักฐาน รับฟัง แจ้งผล และติดตามการดำเนินการ
- 3สำนักงานสนับสนุนงานตรวจ พัฒนาความรู้ บริหารทรัพยากร รายงาน และเผยแพร่ผล
การปฏิบัติหน้าที่ต้องตั้งอยู่บนความสุจริต รอบคอบ โปร่งใส เที่ยงธรรม กล้าหาญ และปราศจากอคติ ผู้ตรวจต้องคำนึงถึงการดำเนินงานของรัฐตามหน้าที่ นโยบายและยุทธศาสตร์ ตลอดจนความคุ้มค่า ความสงบเรียบร้อย ความไว้วางใจของประชาชน ผลสัมฤทธิ์และประสิทธิภาพ หลักเหล่านี้ทำหน้าที่เป็นกรอบของดุลพินิจ มิใช่เพียงถ้อยคำด้านจริยธรรม เพราะการตรวจที่เคร่งกับรูปแบบโดยไม่รับฟังสภาพงานอาจไม่สะท้อนประโยชน์สาธารณะ ขณะเดียวกันการอ้างประโยชน์หรือความคล่องตัวก็ไม่อาจลบล้างข้อกำหนดของกฎหมาย ความเป็นอิสระจึงต้องเดินคู่กับหลักฐาน เหตุผล และความรับผิดชอบที่ตรวจสอบได้
ก่อนสรุปผลที่กระทบหน่วยรับตรวจ ผู้ว่าการหรือเจ้าหน้าที่ต้องเปิดโอกาสให้ผู้รับตรวจชี้แจงเหตุผลและแสดงพยานหลักฐานของตน หลักรับฟังนี้ทำให้ข้อค้นพบผ่านการเทียบกับบริบท ข้อจำกัด และข้อเท็จจริงจากฝ่ายที่รับผิดชอบ ไม่ใช่เกิดจากมุมมองของผู้ตรวจเพียงด้านเดียว หากหน่วยรับตรวจเห็นว่าการตรวจไม่เป็นไปตามนโยบายหรือหลักเกณฑ์มาตรฐาน ก็มีสิทธิยื่นคำร้องต่อคณะกรรมการให้วินิจฉัยได้ ส่วนผู้ว่าการอาจขอให้คณะกรรมการทบทวนนโยบายหรือมาตรฐานที่เห็นว่าเลือกปฏิบัติ อยู่นอกอำนาจ หรือกระทบความเป็นอิสระ และหากประเด็นความเป็นอิสระยังไม่ยุติ กฎหมายเปิดทางให้ยื่นคำร้องต่อศาลรัฐธรรมนูญ
เมื่อผลตรวจมีหลักฐานอันควรเชื่อว่าเกี่ยวกับการทุจริต การใช้อำนาจขัดรัฐธรรมนูญหรือกฎหมาย หรือความสุจริตเที่ยงธรรมของการเลือกตั้ง แต่เรื่องอยู่นอกอำนาจของผู้ว่าการ ผู้ว่าการต้องส่งต่อองค์กรที่มีหน้าที่ เช่น องค์กรต่อต้านการทุจริตหรือองค์กรจัดการเลือกตั้ง โดยเอกสารและหลักฐานที่จัดทำขึ้นเป็นส่วนหนึ่งของสำนวนขององค์กรผู้รับเรื่อง หากเป็นความเสียหายร้ายแรงต่อการเงินการคลังของรัฐ ยังมีกลไกปรึกษาร่วมขององค์กรอิสระและการแจ้งฝ่ายนิติบัญญัติกับฝ่ายบริหาร ความร่วมมือนี้ทำให้การตรวจเป็นจุดเริ่มของการรับผิดตามอำนาจของแต่ละองค์กร โดยไม่ซ้ำซ้อนหรือขยายอำนาจของผู้ตรวจเกินกฎหมาย
บทที่ 2 คณะกรรมการในฐานะผู้วางกรอบและกำกับระบบ
คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินเป็นองค์กรผู้วางทิศทางและกำกับระบบ ประกอบด้วยกรรมการเจ็ดคนซึ่งต้องมีความรู้ ความเชี่ยวชาญ และประสบการณ์ที่เป็นประโยชน์ต่อการตรวจเงินแผ่นดิน ไม่ว่าจะเป็นด้านการตรวจ กฎหมาย บัญชี การตรวจสอบภายใน หรือการเงินการคลัง คุณสมบัติพื้นฐานมุ่งให้เป็นบุคคลสัญชาติไทยโดยกำเนิด มีวัยวุฒิ การศึกษา ความซื่อสัตย์ และสุขภาพที่พร้อมปฏิบัติหน้าที่ ส่วนลักษณะต้องห้ามตัดความสัมพันธ์ที่อาจทำลายความเป็นกลาง เช่น ตำแหน่งการเมือง พรรคการเมือง ราชการ ธุรกิจ วิชาชีพอิสระ ผลประโยชน์ในสื่อ ตลอดจนประวัติความผิดร้ายแรงหรือการฝ่าฝืนจริยธรรมอย่างร้ายแรง
การสรรหากรรมการออกแบบให้มีผู้แทนจากฝ่ายตุลาการ ฝ่ายนิติบัญญัติ และองค์กรอิสระร่วมกันพิจารณา คณะกรรมการสรรหาต้องเปิดรับสมัครและอาจทาบทามบุคคลที่เหมาะสมโดยได้รับความยินยอม พร้อมเปิดเผยรายชื่อและรับข้อมูลจากประชาชน การคัดเลือกใช้การลงคะแนนโดยเปิดเผย กรรมการสรรหาแต่ละคนต้องบันทึกเหตุผล และผู้ได้รับเลือกต้องมีเสียงสนับสนุนในระดับสูงก่อนเสนอให้วุฒิสภาพิจารณา ผู้ผ่านความเห็นชอบจึงเข้าสู่กระบวนการแต่งตั้ง หลักการหลายชั้นนี้เชื่อมคุณสมบัติส่วนบุคคลกับความโปร่งใสของวิธีได้มา เพื่อให้ผู้วางกรอบตรวจได้รับความเชื่อถือทั้งจากความเชี่ยวชาญและจากกระบวนการสรรหา
กรรมการดำรงตำแหน่งเจ็ดปีและได้เพียงวาระเดียว เมื่อครบวาระยังปฏิบัติหน้าที่ต่อจนมีผู้แทน เพื่อไม่ให้การกำกับระบบขาดช่วง การพ้นจากตำแหน่งอาจเกิดจากความตาย การลาออก การขาดคุณสมบัติ การมีลักษณะต้องห้าม หรือเหตุอื่นตามรัฐธรรมนูญ หากมีตำแหน่งว่าง กรรมการที่เหลือยังทำงานได้ แต่เมื่อเหลือน้อยกว่าจำนวนขั้นต่ำที่กฎหมายกำหนด จะกระทำได้เฉพาะเรื่องจำเป็นที่หลีกเลี่ยงไม่ได้ การประชุมต้องมีองค์ประชุม การวินิจฉัยใช้เสียงข้างมาก และกรรมการทุกคนมีหน้าที่ออกเสียง การไม่เข้าประชุมโดยไม่มีเหตุสมควรหรือการงดออกเสียงโดยไม่ชอบอาจเป็นปัญหาทางจริยธรรม
อำนาจหลักของคณะกรรมการคือวางนโยบายการตรวจเงินแผ่นดิน กำหนดหลักเกณฑ์มาตรฐาน กำกับให้การตรวจเป็นไปตามนโยบายและมาตรฐาน ให้คำปรึกษาแก่ผู้ว่าการ และพิจารณาลงโทษทางปกครองในเรื่องวินัยการเงินการคลัง นโยบายต้องกำหนดทิศทาง เป้าหมาย ผลสัมฤทธิ์ และแนวทางเพิ่มประสิทธิภาพกับความรวดเร็ว พร้อมแจ้งต่อฝ่ายนิติบัญญัติ ฝ่ายบริหาร และเผยแพร่ต่อประชาชน ส่วนหลักเกณฑ์มาตรฐานต้องสอดคล้องกับหลักและมาตรฐานที่ยอมรับในระดับสากล ครอบคลุมวิธีตรวจ จริยธรรมวิชาชีพ ระยะเวลา วิธีเข้าตรวจ การให้ข้อเสนอแนะ การรับฟังคำชี้แจง และการรายงานหรือเผยแพร่ผล
ความสัมพันธ์ระหว่างคณะกรรมการกับผู้ว่าการเป็นการแยก “ผู้กำหนดกรอบ” ออกจาก “ผู้ดำเนินการตรวจ” คณะกรรมการตรวจสอบได้ว่าการทำงานเบี่ยงจากนโยบาย มาตรฐาน หรือกฎหมายวินัยการเงินการคลังหรือไม่ และสั่งให้ปรับปรุงได้ แต่ก่อนสั่งต้องนำคำชี้แจงและความเห็นของผู้ว่าการมาพิจารณา ผู้ว่าการมีความเป็นอิสระในเนื้อหาการตรวจและสามารถขอคำแนะนำเมื่อพบปัญหา คณะกรรมการจึงไม่ควรลงไปแทนที่ดุลพินิจของผู้ตรวจในแต่ละคดี และผู้ว่าการก็ไม่อาจละเลยกรอบสาธารณะที่คณะกรรมการกำหนด ความสมดุลนี้ทำให้ทั้งการกำกับและความเป็นอิสระดำรงอยู่พร้อมกัน
เนื้อหาสรุปนี้จัดทำขึ้นเพื่อการศึกษาส่วนบุคคล ห้ามคัดลอก ทำซ้ำ หรือนำไปใช้เพื่อวัตถุประสงค์ทางการค้าโดยไม่ได้รับอนุญาต