บทที่ 1 ฐานกฎหมาย ขอบเขต และระดับการบริหาร
พระราชบัญญัติฉบับนี้เป็นกฎหมายจัดระเบียบการบริหารราชการของกระทรวงศึกษาธิการ จึงต้องอ่านในฐานะแผนผังอำนาจ มิใช่อ่านเพียงรายชื่อหน่วยงาน เนื้อหากำหนดว่าใครเป็นผู้วางนโยบาย ใครรับผิดชอบงานราชการประจำ ใครควบคุมส่วนราชการและบุคลากร ตลอดจนการส่งอำนาจจากส่วนกลางไปยังเขตพื้นที่และสถานศึกษา จุดตั้งต้นของการใช้กฎหมายคือแยกให้ออกระหว่างอำนาจกำหนดทิศทาง อำนาจบังคับบัญชา อำนาจของคณะกรรมการ และอำนาจปฏิบัติในพื้นที่ เพราะแม้ทุกฝ่ายทำงานเพื่อการศึกษาเหมือนกัน แต่กฎหมายมิได้ให้ทุกหน่วยงานตัดสินใจแทนกันได้ การจัดเรื่องให้ตรงเจ้าของอำนาจจึงเป็นเงื่อนไขของคำสั่ง แผนงาน งบประมาณ และผลการปฏิบัติที่ตรวจสอบย้อนกลับได้
ขอบเขตของระเบียบนี้ครอบคลุมราชการของกระทรวงศึกษาธิการ แต่ไม่รวมการจัดการศึกษาซึ่งกฎหมายเฉพาะกำหนดให้อยู่ในอำนาจหน้าที่ของกระทรวงอื่น หลักแบ่งเขตเช่นนี้มีผลโดยตรงต่อการรับเรื่องและการออกคำสั่ง หากพิจารณาเพียงชื่อสถานศึกษาหรือประเภทกิจกรรมโดยไม่ตรวจต้นสังกัด อาจนำเรื่องเข้าสู่สายบังคับบัญชาผิดหน่วยงานได้ การวินิจฉัยจึงต้องดูพร้อมกันทั้งประเภทการศึกษา ฐานะของหน่วยงาน กฎหมายเฉพาะที่ใช้บังคับ และผู้มีอำนาจเหนือหน่วยงานนั้น เมื่อเรื่องอยู่ภายนอกขอบเขตของกระทรวงศึกษาธิการ การประสานงานอาจยังทำได้ตามภารกิจ แต่ไม่ทำให้อำนาจซึ่งกฎหมายให้แก่กระทรวงอื่นย้ายมาอยู่กับกระทรวงศึกษาธิการ
โครงสร้างการบริหารเชื่อมต่อกันเป็นสามระดับ ได้แก่ ราชการส่วนกลาง การบริหารเขตพื้นที่การศึกษา และสถานศึกษาของรัฐที่จัดการศึกษาระดับปริญญาซึ่งเป็นนิติบุคคล ระดับส่วนกลางรับผิดชอบนโยบาย มาตรฐาน แผน การประสาน และการกำกับตามสายงาน ระดับเขตพื้นที่ทำหน้าที่เชื่อมทิศทางของส่วนกลางกับสภาพจริงของพื้นที่ ส่วนสถานศึกษาดำเนินภารกิจทางวิชาการและการบริหารตามอำนาจที่กฎหมายหรือการกระจายอำนาจกำหนด การแบ่งระดับไม่ได้หมายความว่าส่วนกลางทำทุกเรื่องแล้วสั่งลงมา เพราะกฎหมายมุ่งให้เรื่องซึ่งควรตัดสินใจใกล้ผู้เรียนอยู่กับเขตพื้นที่หรือสถานศึกษา ขณะเดียวกันส่วนกลางยังต้องรักษาความสอดคล้องของนโยบาย มาตรฐาน และความรับผิดชอบของระบบโดยรวม
โครงสร้างสามระดับของการบริหารการศึกษา
แต่ละระดับมีหน้าที่ต่างกันและส่งข้อมูลถึงกัน การสั่งงานต้องยึดฐานะของหน่วยงานกับกฎหมายเฉพาะ มิใช่ยึดชื่อกิจกรรมเพียงอย่างเดียว
- 1ราชการส่วนกลางกำหนดนโยบาย มาตรฐาน แผน ประสานงาน และกำกับตามสายส่วนราชการ
- 2เขตพื้นที่การศึกษาเชื่อมกรอบส่วนกลางกับบริบทพื้นที่ สนับสนุน กำกับ และติดตามสถานศึกษา
- 3สถานศึกษาจัดการศึกษาและบริหารเรื่องที่อยู่ในอำนาจหรือได้รับการกระจายอำนาจตามกฎหมาย
ฉบับที่ใช้อ่านเป็นเอกสารรวมพระราชบัญญัติเดิมกับฉบับแก้ไขเพิ่มเติม ฉบับที่สองและฉบับที่สาม การใช้กฎหมายปัจจุบันจึงต้องนำข้อความแก้ไขมาวางแทนข้อความเดิมในส่วนที่ถูกยกเลิกหรือเปลี่ยนแปลง มิใช่นำโครงสร้างทุกยุคมารวมกัน ฉบับแก้ไขล่าสุดสัมพันธ์กับการจัดตั้งกระทรวงการอุดมศึกษา วิทยาศาสตร์ วิจัยและนวัตกรรม ทำให้ชื่อส่วนราชการ ขอบเขตการกำกับ และสายบังคับบัญชาบางส่วนแตกต่างจากฉบับแรก เวลาอ่านกรณีใดต้องตรวจทั้งวันที่เหตุเกิด ฉบับกฎหมายที่ใช้ในเวลานั้น และบทเปลี่ยนผ่านที่เกี่ยวข้อง วิธีนี้ป้องกันการอ้างหน่วยงานเดิมหรืออำนาจเดิมกับข้อเท็จจริงที่เกิดหลังโครงสร้างใหม่มีผลใช้บังคับ
ภาพรวมของกฎหมายจึงเป็นวงจรเดียวกัน เริ่มจากรัฐมนตรีและองค์กรด้านนโยบายกำหนดทิศทาง ส่วนราชการส่วนกลางแปลงทิศทางเป็นแผน งานประจำ และคำสั่ง เขตพื้นที่กับสถานศึกษานำไปปฏิบัติตามอำนาจของตน แล้วระบบตรวจราชการและประเมินผลส่งข้อมูลย้อนกลับเพื่อปรับปรุง การอ่านแต่ละหมวดแยกขาดจากกันจะทำให้เห็นเพียงรายชื่อองค์กร แต่การอ่านตามวงจรจะเห็นว่าอำนาจหนึ่งต้องเชื่อมกับผู้รับผิดชอบ ทรัพยากร ผลงาน และผลต่อผู้เรียนเสมอ เมื่อมีปัญหาการบริหาร คำถามแรกจึงไม่ใช่เพียงว่าใครควรทำ แต่ต้องถามด้วยว่าเรื่องนั้นเริ่มจากนโยบายใด อยู่ในระดับใด ใช้สายบังคับบัญชาใด และจะตรวจผลกลับไปยังผู้ตัดสินใจอย่างไร
บทที่ 2 รัฐมนตรี สภา และคณะกรรมการด้านนโยบาย
รัฐมนตรีว่าการกระทรวงศึกษาธิการเป็นผู้กำหนดนโยบาย เป้าหมาย และผลสัมฤทธิ์ของงานในกระทรวง รวมทั้งบังคับบัญชาราชการตามโครงสร้างที่กฎหมายกำหนด อำนาจทางนโยบายของรัฐมนตรีไม่ทำให้รัฐมนตรีทำหน้าที่แทนสภาหรือคณะกรรมการทุกชุด เพราะกฎหมายจัดให้มีองค์กรซึ่งรวบรวมความรู้ ตัวแทน และมุมมองเฉพาะด้านเพื่อเสนอความเห็นประกอบการตัดสินใจ การบริหารที่ถูกต้องจึงต้องแยกการตัดสินใจของรัฐมนตรีออกจากกระบวนการให้คำปรึกษา แต่ต้องเชื่อมทั้งสองส่วนเข้าด้วยกัน เมื่อเรื่องอยู่ในอำนาจของสภาหรือคณะกรรมการ ต้องนำความเห็น เหตุผล ทางเลือก และผลกระทบจากองค์กรนั้นเสนอให้ครบก่อนที่รัฐมนตรีจะกำหนดทิศทางหรือสั่งการตามอำนาจของตน
สภาการศึกษาทำหน้าที่ด้านนโยบาย แผน และมาตรฐานการศึกษาของชาติ โดยพิจารณาการจัดการศึกษาทั้งระบบมากกว่าการบริหารงานประจำของสำนักงานใดสำนักงานหนึ่ง งานของสภาจึงมุ่งสร้างความต่อเนื่องระหว่างปรัชญา เป้าหมาย มาตรฐาน และแผนพัฒนาการศึกษา ตลอดจนติดตามและประเมินผลของการดำเนินงานตามทิศทางดังกล่าว สำนักงานเลขาธิการสภาการศึกษาเป็นฝ่ายรองรับงานของสภา จัดทำข้อมูล วิเคราะห์เรื่อง เตรียมข้อเสนอ และแปลงมติหรือนโยบายให้เป็นแผนที่ติดตามได้ ความสัมพันธ์นี้ต้องไม่กลับด้าน กล่าวคือ สำนักงานสนับสนุนให้สภาใช้ดุลพินิจบนหลักฐาน แต่ไม่ควรสรุปแทนมติของสภาหรือทำให้ข้อเสนอของฝ่ายเลขานุการกลายเป็นนโยบายโดยไม่มีการพิจารณาตามกระบวนการ
คณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐานรับผิดชอบข้อเสนอเชิงนโยบาย แผนพัฒนา มาตรฐาน และหลักเกณฑ์ที่เกี่ยวกับการศึกษาขั้นพื้นฐาน ขณะที่สำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐานรับผิดชอบการดำเนินราชการและเชื่อมงานกับสำนักงานเขตพื้นที่และสถานศึกษาในสังกัด เส้นแบ่งนี้ทำให้คณะกรรมการไม่กลายเป็นหน่วยปฏิบัติงานประจำ และสำนักงานไม่กำหนดสาระนโยบายแทนกระบวนการของคณะกรรมการ เมื่อจะเปลี่ยนแนวทางสำคัญ จึงต้องมีข้อมูลเกี่ยวกับผู้เรียน สถานศึกษา เขตพื้นที่ ทรัพยากร และผลที่คาดหมายให้คณะกรรมการพิจารณา จากนั้นสำนักงานจึงจัดแผน ผู้รับผิดชอบ และกลไกติดตามให้สอดคล้องกับข้อเสนอหรือมติที่ผ่านขั้นตอนตามกฎหมาย
คณะกรรมการการอาชีวศึกษากับสำนักงานคณะกรรมการการอาชีวศึกษามีความสัมพันธ์ในลักษณะเดียวกัน แต่เนื้อหางานมุ่งการจัดการอาชีวศึกษาและสถานศึกษาของรัฐในสังกัด การกำหนดนโยบายต้องเชื่อมความต้องการกำลังคน มาตรฐานการจัดการศึกษา และบริบทของสถานศึกษาเข้าด้วยกัน ส่วนสำนักงานทำหน้าที่บริหารราชการ ส่งนโยบายไปสู่การปฏิบัติ และควบคุมราชการตามสายงานที่กฎหมายกำหนด การสั่งสถานศึกษาจึงต้องตรวจทั้งต้นสังกัด ผู้มีอำนาจสั่ง เนื้อหาภารกิจ และผลต่อการจัดการศึกษา มิใช่อาศัยว่ากิจกรรมนั้นเกี่ยวกับอาชีพแล้วถือว่าอยู่ในอำนาจของสำนักงานโดยอัตโนมัติ ความชัดเจนของขอบเขตทำให้การประสานกับส่วนราชการอื่นเกิดขึ้นได้โดยไม่ปะปนอำนาจ
องค์กรนโยบายแต่ละชุดจึงมิใช่ชั้นบังคับบัญชาซ้อนกัน แต่เป็นส่วนประกอบของระบบตัดสินใจ รัฐมนตรีรับผิดชอบทิศทางของกระทรวง สภาการศึกษามองทั้งระบบ คณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐานและคณะกรรมการการอาชีวศึกษามองภารกิจเฉพาะด้าน ส่วนสำนักงานที่เป็นเลขานุการหรือหน่วยปฏิบัติทำให้ข้อมูลและมติเดินต่อได้ หากเรื่องหนึ่งเกี่ยวข้องหลายองค์กร ต้องแยกคำถามของแต่ละองค์กรให้ชัดแล้วประสานผล ไม่ควรตั้งคณะทำงานใหม่เพื่อกลบเจ้าของอำนาจตามกฎหมาย การตัดสินใจที่ดีจึงปรากฏร่องรอยตั้งแต่ข้อมูลตั้งต้น ความเห็นขององค์กรที่เกี่ยวข้อง เหตุผลของผู้ตัดสินใจ แผนดำเนินงาน ไปจนถึงเกณฑ์ติดตามผล ซึ่งช่วยให้ตรวจได้ว่ากระบวนการใช้อำนาจสอดคล้องกับภารกิจของแต่ละฝ่าย
เนื้อหาสรุปนี้จัดทำขึ้นเพื่อการศึกษาส่วนบุคคล ห้ามคัดลอก ทำซ้ำ หรือนำไปใช้เพื่อวัตถุประสงค์ทางการค้าโดยไม่ได้รับอนุญาต