สารบัญ6 หัวข้อหลัก
- 1.บทที่ 1 กฎหมายโครงสร้างราชการที่เริ่มจากผลของงาน
- 2.บทที่ 2 สามพื้นที่การบริหารและฐานะที่ต้องแยกให้ชัด
- 3.บทที่ 3 สายงานส่วนกลางจากนโยบายถึงการปฏิบัติ
- 4.บทที่ 4 ปฏิบัติราชการแทนกับรักษาราชการแทนไม่ใช่เรื่องเดียวกัน
- 5.บทที่ 5 จังหวัดและอำเภอคือกลไกบูรณาการตามพื้นที่
- 6.บทที่ 6 ท้องถิ่น การพัฒนาระบบราชการ และความรับผิดที่ต่อเนื่อง
บทที่ 1 กฎหมายโครงสร้างราชการที่เริ่มจากผลของงาน
พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 ปรับปรุงกฎหมายหลักเพื่อกำหนดขอบเขตหน้าที่ของส่วนราชการ ลดความซ้ำซ้อน ทำให้การบริหารระดับกระทรวงมีเอกภาพ และทำให้การมอบอำนาจไม่เป็นอุปสรรคต่อการทำงาน ตัวบทฉบับรวมทางการที่ใช้ศึกษาแก้ไขเพิ่มเติมถึงฉบับที่ 8 พ.ศ. 2553 การแก้ไขแต่ละครั้งไม่ได้เปลี่ยนเพียงชื่อหน่วยงาน แต่ค่อย ๆ เพิ่มกลไกจัดโครงสร้างแบบยืดหยุ่น การบริหารมุ่งผลสัมฤทธิ์ กลุ่มภารกิจ การบริหารในต่างประเทศ การพัฒนาระบบราชการ และจังหวัดแบบบูรณาการ จึงต้องอ่านบทบัญญัติร่วมกับเหตุผลของกฎหมายแก้ไข
หลักตั้งต้นกำหนดให้การบริหารราชการมุ่งประโยชน์สุขของประชาชน ผลสัมฤทธิ์ต่อภารกิจรัฐ ประสิทธิภาพ ความคุ้มค่า การลดขั้นตอน การลดหรือยุบหน่วยงานที่ไม่จำเป็น การกระจายภารกิจกับทรัพยากรแก่ท้องถิ่น การกระจายอำนาจตัดสินใจ การอำนวยความสะดวก และการตอบสนองความต้องการของประชาชน โดยต้องมีผู้รับผิดชอบต่อผลของงาน (มักออกสอบ) หลักนี้มีผลต่อการจัดสรรงบประมาณและการแต่งตั้งบุคคลด้วย จึงไม่อาจออกแบบองค์กรใหญ่ขึ้นหรือเพิ่มตำแหน่งเพียงเพราะรูปแบบเดิมทำต่อกันมา หากไม่ชี้ว่างานและประชาชนจะได้ผลดีขึ้นอย่างไร
การบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดีทำให้ส่วนราชการต้องคำนึงถึงความรับผิดชอบ การมีส่วนร่วมของประชาชน การเปิดเผยข้อมูล การติดตามตรวจสอบ และการประเมินผลตามความเหมาะสมของภารกิจ ถ้อยคำนี้เปลี่ยนมุมมองจากการทำตามขั้นตอนเพียงอย่างเดียวไปสู่การพิสูจน์ผล การทำถูกระเบียบยังจำเป็น แต่ขั้นตอนที่ไม่ช่วยควบคุมความเสี่ยงหรือสร้างคุณค่าอาจต้องลดลง ขณะเดียวกันการลดขั้นตอนไม่ใช่การละทิ้งการตรวจสอบ หน่วยงานต้องกำหนดเจ้าของการตัดสินใจ หลักฐาน เงื่อนไข และช่องทางทบทวนให้ชัด เพื่อให้ความรวดเร็วเดินคู่กับความโปร่งใสและความรับผิด
กฎหมายแบ่งระเบียบบริหารราชการแผ่นดินเป็นส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น (มักออกสอบ) การแบ่งนี้สะท้อนความต่างของฐานกฎหมายและความสัมพันธ์ทางอำนาจ ส่วนกลางรับผิดชอบนโยบายกับภารกิจระดับประเทศ ส่วนภูมิภาคนำภารกิจรัฐและนโยบายไปปรับใช้ในจังหวัดกับอำเภอและประสานหน่วยงานในพื้นที่ ส่วนท้องถิ่นดำเนินกิจการตามอำนาจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่กฎหมายเฉพาะกำหนด คำว่าเป็นหน่วยงานของรัฐเหมือนกันจึงไม่ทำให้ผู้บังคับบัญชาส่วนกลางสั่งท้องถิ่นได้เหมือนสั่งกรม ต้องแยกการบังคับบัญชาออกจากการกำกับตามกฎหมาย
วิธีวิเคราะห์กรณีตามกฎหมายนี้เริ่มจากหาภารกิจและระดับราชการ ระบุว่าบุคคลหรือหน่วยงานใดเป็นเจ้าของอำนาจ ตรวจสายบังคับบัญชาหรือฐานการกำกับ แล้วจึงดูว่าต้องใช้อำนาจเอง มอบอำนาจ หรือแต่งตั้งผู้รักษาราชการแทน หลักประโยชน์สุขกับผลสัมฤทธิ์เป็นเกณฑ์ตรวจการออกแบบวิธีทำงาน แต่ไม่สร้างอำนาจใหม่ให้เจ้าหน้าที่ การอ้างความรวดเร็วไม่ทำให้ข้ามข้อห้ามในกฎหมายเฉพาะได้ และการอ้างลำดับชั้นไม่ทำให้สั่งองค์กรอิสระหรือท้องถิ่นนอกฐานกฎหมายได้ ความถูกต้องจึงเกิดจากทั้งวัตถุประสงค์ที่ดีและอำนาจที่ใช้โดยชอบ
บทที่ 2 สามพื้นที่การบริหารและฐานะที่ต้องแยกให้ชัด
ราชการส่วนกลางประกอบด้วยสำนักนายกรัฐมนตรี กระทรวงหรือทบวงที่มีฐานะเทียบเท่ากระทรวง ทบวงที่สังกัดสำนักนายกรัฐมนตรีหรือกระทรวง และกรมหรือส่วนราชการที่เรียกชื่ออย่างอื่นซึ่งมีฐานะเป็นกรม สำนักนายกรัฐมนตรีมีฐานะเป็นกระทรวง และส่วนราชการระดับดังกล่าวมีฐานะเป็นนิติบุคคล (มักออกสอบ) นิติบุคคลช่วยให้ส่วนราชการมีฐานะทางกฎหมายในการถือสิทธิ รับผิด และดำเนินภารกิจ แต่การใช้อำนาจของเจ้าหน้าที่ยังต้องอาศัยกฎหมาย กฎ คำสั่ง หรือการมอบอำนาจ มิได้เกิดจากฐานะนิติบุคคลเพียงอย่างเดียว
ราชการส่วนภูมิภาคมีจังหวัดและอำเภอ จังหวัดเกิดจากการรวมท้องที่หลายอำเภอและมีฐานะเป็นนิติบุคคล ส่วนอำเภอเป็นหน่วยบริหารรองจากจังหวัด การตั้ง ยุบ หรือเปลี่ยนเขตจังหวัดต้องใช้พระราชบัญญัติ ขณะที่การตั้ง ยุบ หรือเปลี่ยนเขตอำเภอใช้พระราชกฤษฎีกา ความต่างของตราสารสอดคล้องกับฐานะและผลกระทบของหน่วย ส่วนราชการที่กระทรวงหรือกรมส่งมาประจำจังหวัดยังมีสายวิชาการจากต้นสังกัด แต่ต้องประสานกับผู้ว่าราชการจังหวัดและแผนพัฒนาจังหวัด จึงเป็นระบบที่เชื่อมการบังคับบัญชาตามภารกิจกับการบูรณาการตามพื้นที่
ราชการส่วนท้องถิ่นจัดขึ้นตามกฎหมายว่าด้วยการปกครองท้องถิ่น รูปแบบ อำนาจ สภา ผู้บริหาร งบประมาณ และการกำกับจึงต้องดูจากกฎหมายเฉพาะขององค์กรนั้น พระราชบัญญัตินี้ทำหน้าที่วางตำแหน่งท้องถิ่นไว้ในระบบบริหารราชการแผ่นดินและเชื่อมกับการกระจายภารกิจและทรัพยากร ไม่ได้รวมท้องถิ่นเป็นหน่วยใต้บังคับบัญชาของผู้ว่าราชการจังหวัด ผู้ว่าราชการจังหวัดมีอำนาจกำกับราชการส่วนท้องถิ่นตามที่กฎหมายกำหนด การกำกับจึงจำกัดอยู่ในขอบเขตที่กฎหมายใหช่างไว้และต้องเคารพความเป็นอิสระของท้องถิ่นตามระบบ
| ส่วนราชการ | หน่วยหลัก | ลักษณะความรับผิดชอบ | ฐานความสัมพันธ์ |
|---|---|---|---|
| ส่วนกลาง | สำนักนายกรัฐมนตรี กระทรวง ทบวง กรม และส่วนราชการฐานะกรม | นโยบาย มาตรฐาน และภารกิจระดับประเทศ | การบังคับบัญชาตามสายส่วนราชการและกฎหมายจัดตั้ง |
| ส่วนภูมิภาค | จังหวัดและอำเภอ | นำนโยบายรัฐสู่พื้นที่ บังคับใช้กฎหมาย ประสานและจัดบริการ | การบังคับบัญชาราชการส่วนภูมิภาคควบคู่สายวิชาการจากต้นสังกัด |
| ส่วนท้องถิ่น | องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามกฎหมายเฉพาะ | บริการและพัฒนาท้องถิ่นตามอำนาจของตน | ความเป็นอิสระภายใต้การกำกับเท่าที่กฎหมายบัญญัติ |
การปรับส่วนราชการส่วนกลางต้องเลือกตราสารให้ตรงกรณี การจัดตั้งส่วนราชการระดับกระทรวง ทบวง หรือกรมโดยหลักต้องตราเป็นพระราชบัญญัติ แต่การรวมหรือโอนที่ไม่เพิ่มตำแหน่งหรืออัตราข้าราชการและลูกจ้างอาจทำโดยพระราชกฤษฎีกาพร้อมกำหนดการโอนอำนาจ บุคลากร งบประมาณ ทรัพย์สิน และหนี้สิน การเปลี่ยนชื่อหรือยุบส่วนราชการใช้พระราชกฤษฎีกา ส่วนการแบ่งหน่วยภายในสำนักงานรัฐมนตรี กรม หรือส่วนราชการฐานะกรมใช้กฎกระทรวง หลักนี้ป้องกันการเปลี่ยนโครงสร้างด้วยคำสั่งภายในที่ต่ำกว่าฐานกฎหมายซึ่งควรใช้
ตารางเปรียบเทียบทำให้เห็นว่าคำถามสำคัญไม่ใช่เพียงหน่วยงานอยู่ที่ใด แต่คือใครรับผิดชอบภารกิจและความสัมพันธ์เป็นแบบใด เมื่องานหนึ่งผ่านหลายระดับ ส่วนกลางต้องกำหนดมาตรฐานและสนับสนุนทรัพยากร จังหวัดกับอำเภอต้องปรับให้เหมาะกับพื้นที่และประสานหน่วยงาน ส่วนท้องถิ่นต้องใช้อำนาจตามกฎหมายเฉพาะและตอบต่อประชาชนในท้องถิ่น การซ้ำซ้อนเกิดเมื่อหลายหน่วยผลิตบริการเดียวกันโดยไม่มีการแบ่งบทบาท ส่วนช่องว่างเกิดเมื่อทุกหน่วยเข้าใจว่าอีกระดับหนึ่งเป็นเจ้าภาพ การออกแบบงานจึงต้องระบุทั้งเจ้าของผลลัพธ์ เจ้าของอำนาจ และผู้ประสาน
เนื้อหาสรุปนี้จัดทำขึ้นเพื่อการศึกษาส่วนบุคคล ห้ามคัดลอก ทำซ้ำ หรือนำไปใช้เพื่อวัตถุประสงค์ทางการค้าโดยไม่ได้รับอนุญาต