บทที่ 1 จากข้อมูลดิบสู่สถิติที่ใช้ตัดสินใจ
พระราชบัญญัติสถิติ พ.ศ. 2550 ประกาศในราชกิจจานุเบกษาเมื่อวันที่ 12 กันยายน 2550 และใช้บังคับตั้งแต่วันถัดจากวันประกาศ พร้อมยกเลิกพระราชบัญญัติสถิติ พ.ศ. 2508 เหตุที่ต้องปรับกฎหมายเกิดจากระบบเดิมใช้มานาน บทบาทของสำนักงานสถิติแห่งชาติในฐานะหน่วยงานกลางยังไม่ชัด ขั้นตอนก่อนเก็บข้อมูลใช้เวลามากจนผลไม่ทันต่อสถานการณ์ และการคุ้มครองข้อมูลของผู้ให้ข้อมูลยังไม่เป็นหลักประกันเพียงพอ กฎหมายใหม่จึงมิได้มุ่งเพิ่มการสำรวจเท่านั้น แต่จัดระเบียบตั้งแต่ความหมาย ผู้รับผิดชอบ วิธีสร้างหน้าที่ให้ข้อมูล การเชื่อมข้อมูลของรัฐ ไปจนถึงความลับและโทษ
คำว่า “สถิติ” หมายถึงข้อความหรือตัวเลขที่แสดงผลซึ่งประมวลจากข้อมูลที่เก็บรวบรวมได้ ความหมายนี้แยกผลที่ผ่านการประมวลแล้วออกจากข้อมูลดิบแต่ละรายการ ชุดคำตอบในแบบสอบถามจึงยังไม่ใช่สถิติในความหมายเดียวกับตาราง อัตรา หรือค่าที่ได้หลังประมวล ความแตกต่างดังกล่าวเป็นรากของการคุ้มครองข้อมูล เพราะกฎหมายเปิดให้เผยแพร่ผลที่ไม่เปิดเผยบุคคลได้กว้างกว่าข้อมูลเฉพาะรายซึ่งอยู่เบื้องหลัง การอ่านเรื่องการเก็บ การใช้ และการเปิดเผยจึงต้องถามก่อนเสมอว่าสิ่งที่กำลังพิจารณาเป็นข้อมูลต้นทางของใคร หรือเป็นผลสถิติที่แยกจากเจ้าของแล้ว
“การสำรวจ” คือการเก็บรวบรวมข้อมูลที่เป็นอยู่จริงเพื่อให้ได้มาซึ่งสถิติ ภายในความหมายนี้ “สำมะโน” เป็นการแจงนับจากทุกหน่วยที่เกี่ยวข้องกับข้อมูล ขณะที่ “การสำรวจตัวอย่าง” แจงนับเพียงบางหน่วยซึ่งได้รับเลือกเป็นตัวอย่าง จุดต่างไม่ได้อยู่ที่หัวข้อหรือขนาดแบบสอบถาม แต่อยู่ที่ขอบเขตหน่วยซึ่งนำมาเก็บข้อมูล สำมะโนมุ่งครอบคลุมประชากรเป้าหมายทุกหน่วย ส่วนการสำรวจตัวอย่างใช้หน่วยที่เลือกมาเพื่อประมาณหรืออธิบายประชากรตามระเบียบวิธี ทั้งสองอย่างอาจถูกกำหนดให้ประชาชนต้องให้ข้อมูลได้ แต่ต้องผ่านฐานกฎหมายและการประกาศรายละเอียดก่อนหน้าที่นั้นจึงเกิดขึ้น
| คำสำคัญ | ขอบเขตตามกฎหมาย | จุดแยกที่ต้องสังเกต |
|---|---|---|
| สถิติ | ข้อความหรือตัวเลขที่เป็นผลจากการประมวลข้อมูลที่เก็บมา | เป็นผลที่ผ่านการประมวล มิใช่ข้อมูลดิบแต่ละรายการ |
| การสำรวจ | การเก็บข้อมูลที่เป็นอยู่จริงเพื่อให้ได้สถิติ | เป็นกระบวนการเก็บ ไม่ใช่ผลลัพธ์ปลายทาง |
| สำมะโน | การสำรวจโดยแจงนับจากทุกหน่วยที่เกี่ยวข้อง | ครอบคลุมทุกหน่วยในขอบเขตข้อมูล |
| การสำรวจตัวอย่าง | การสำรวจจากบางหน่วยที่เลือกเป็นตัวอย่าง | ใช้เพียงส่วนที่เลือก มิใช่ทุกหน่วย |
คำว่า “หน่วยงาน” ครอบคลุมส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจ องค์การมหาชน องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และหน่วยงานอื่นของรัฐ จึงกว้างกว่าส่วนราชการตามโครงสร้างกระทรวงเพียงอย่างเดียว “ผู้อำนวยการ” หมายถึงผู้อำนวยการสำนักงานสถิติแห่งชาติ ส่วน “พนักงานเจ้าหน้าที่” คือบุคคลซึ่งผู้อำนวยการแต่งตั้งให้ปฏิบัติตามกฎหมาย การแยกสองบทบาทนี้ทำให้เห็นลำดับอำนาจ ผู้อำนวยการกำหนดรายละเอียดและแต่งตั้งผู้ปฏิบัติ ขณะที่พนักงานเจ้าหน้าที่ลงพื้นที่ สอบถาม กรอกแบบสอบถาม หรือตรวจความถูกต้องภายในกรอบที่ประกาศไว้ มิได้มีอำนาจทั่วไปเหนือข้อมูลทุกชนิดของประชาชน
นิยามทั้งหมดเชื่อมเป็นวงจรเดียว ข้อมูลที่เป็นอยู่จริงถูกเก็บผ่านการสำรวจ การเลือกเก็บทุกหน่วยหรือบางตัวอย่างกำหนดว่าเป็นสำมะโนหรือการสำรวจตัวอย่าง จากนั้นจึงประมวลเป็นผลสถิติ สำนักงานสถิติแห่งชาติทำหน้าที่วางระบบกลาง หน่วยงานของรัฐรับผิดชอบผลิตและส่งข้อมูลตามแผน ประชาชนให้ข้อมูลเมื่อมีฐานกฎหมายครบ ส่วนเจ้าหน้าที่ต้องรักษาข้อมูลเฉพาะรายตลอดเส้นทาง การเข้าใจวงจรนี้ช่วยไม่ให้ตีความว่าคำว่า “สถิติ” ทำให้ข้อมูลส่วนบุคคลทุกชิ้นเปิดเผยได้ หรือคิดว่าการสำรวจของรัฐทุกโครงการทำให้ผู้ถูกถามมีหน้าที่ตอบโดยอัตโนมัติ
บทที่ 2 สำนักงานสถิติแห่งชาติกับระบบสถิติของรัฐ
สำนักงานสถิติแห่งชาติเป็นหน่วยงานกลางของรัฐในการดำเนินงานเกี่ยวกับสถิติตามหลักวิชาการ สถานะนี้หมายถึงการประสานระบบ มิใช่การผูกขาดว่ามีเพียงสำนักงานเท่านั้นที่จัดทำสถิติได้ หน่วยงานต่าง ๆ ยังคงผลิตสถิติตามภารกิจของตน แต่ต้องเชื่อมกับแผนกำหนดความรับผิดชอบและมาตรฐานเดียวกัน สำนักงานจึงทำหน้าที่ทั้งผู้วางทิศทาง ผู้พัฒนาวิธี ผู้ผลิตสถิติสำคัญ ผู้ให้คำปรึกษา และผู้ให้บริการ การมีจุดกลางช่วยลดความซ้ำซ้อน ทำให้ข้อมูลจากหลายแหล่งเปรียบเทียบกันได้ และทำให้ประเทศมีฐานข้อมูลสำคัญซึ่งเป็นปัจจุบันเพียงพอสำหรับนโยบายกับการบริหาร
งานด้านทิศทางประกอบด้วยการจัดทำแผนแม่บทเกี่ยวกับการดำเนินงานทางสถิติของรัฐ และจัดทำมาตรฐานสถิติเสนอคณะรัฐมนตรีเพื่อให้ความเห็นชอบ งานด้านการผลิตครอบคลุมสำมะโน การสำรวจตัวอย่าง และการอำนวยการสำรวจเรื่องต่าง ๆ ของประเทศ งานด้านระบบคือการหารือกับหน่วยงานเพื่อกำหนดว่าใครรับผิดชอบสถิติชุดใด ให้คำแนะนำเรื่องแผน ระเบียบวิธี การเก็บ ประมวลและวิเคราะห์ และสร้างเครือข่ายฐานข้อมูล ส่วนงานด้านการใช้ประโยชน์ครอบคลุมการให้บริการ เผยแพร่ อบรม ส่งเสริมงานสถิติของรัฐกับเอกชน และประสานความร่วมมือระหว่างประเทศ ภารกิจเหล่านี้ต้องสนับสนุนกัน ไม่ใช่โครงการแยกส่วน
การจัดทำแผนแม่บทต้องประสานหน่วยงานที่เกี่ยวข้องและสอดคล้องกับนโยบายกับแผนพัฒนาประเทศ เมื่อคณะรัฐมนตรีให้ความเห็นชอบ หน่วยงานที่เกี่ยวข้องมีหน้าที่ปฏิบัติตามแผน แผนแม่บทจึงแปลงความต้องการข้อมูลระดับประเทศเป็นกรอบร่วม ส่วนแผนกำหนดความรับผิดชอบระบุเจ้าภาพในทางปฏิบัติ หน่วยงานต้องจัดทำสถิติให้เป็นไปตามความรับผิดชอบนั้นและถูกต้องตามมาตรฐานสถิติ หากไม่ปฏิบัติ สำนักงานสถิติแห่งชาติรายงานคณะรัฐมนตรีเพื่อสั่งการตามที่เห็นสมควร สายบังคับจึงเริ่มจากความเห็นชอบระดับนโยบายและย้อนกลับไปสู่การติดตามหน่วยผลิตแต่ละแห่ง
สายงานจากนโยบายสู่สถิติที่ใช้ประโยชน์ได้
- 1แผนแม่บท
- 2มาตรฐานและความรับผิดชอบ
- 3การผลิตและเครือข่าย
- 4บริการและการเรียนรู้
มาตรฐานสถิติทำหน้าที่เชื่อมความหมาย การจำแนก ระเบียบวิธี คุณภาพ และรูปแบบผลลัพธ์ให้ข้อมูลจากต่างหน่วยนำมาใช้ร่วมกันได้ ส่วนการให้คำปรึกษาทำให้มาตรฐานไม่หยุดอยู่ที่เอกสาร สำนักงานช่วยหน่วยงานวางแผนเก็บข้อมูล ประมวล และวิเคราะห์ให้เหมาะกับวัตถุประสงค์ การประสานเครือข่ายยังช่วยให้ข้อมูลสำคัญเป็นปัจจุบันโดยใช้แหล่งที่มีอยู่ ไม่จำเป็นต้องสร้างแบบสอบถามใหม่ทุกครั้ง เมื่อระบบผลิตได้ผลแล้ว สำนักงานให้บริการแก่หน่วยงาน องค์กรเอกชน และบุคคลทั่วไป พร้อมเผยแพร่และจัดอบรมเพื่อให้สถิติถูกใช้ด้วยความเข้าใจ มิใช่เพียงวางตารางไว้ให้ดาวน์โหลด
บทบาทระหว่างประเทศและภารกิจตามที่กฎหมายหรือคณะรัฐมนตรีมอบหมายเปิดให้ระบบสถิติไทยเชื่อมกับมาตรฐาน ความร่วมมือ และความต้องการใหม่ได้โดยไม่ต้องแก้กฎหมายทุกครั้ง แต่อำนาจที่ยืดหยุ่นยังอยู่ภายใต้หลักวิชาการและวัตถุประสงค์สาธารณะ ภาพของสำนักงานจึงไม่ใช่หน่วยเก็บแบบสอบถามเท่านั้น แต่เป็นแกนกลางที่แปลงนโยบายประเทศเป็นแผน แปลงแผนเป็นความรับผิดชอบ แปลงวิธีทำงานเป็นมาตรฐาน และแปลงข้อมูลจากเครือข่ายเป็นสถิติที่ผู้ใช้เข้าถึงได้ ความน่าเชื่อถือของผลลัพธ์ขึ้นกับทั้งคุณภาพทางวิชาและความไว้วางใจว่าข้อมูลเฉพาะรายจะไม่ถูกนำไปใช้ผิดทาง
เนื้อหาสรุปนี้จัดทำขึ้นเพื่อการศึกษาส่วนบุคคล ห้ามคัดลอก ทำซ้ำ หรือนำไปใช้เพื่อวัตถุประสงค์ทางการค้าโดยไม่ได้รับอนุญาต