บทที่ 1 เหตุผลและขอบเขตของระบบเสนอเรื่องต่อคณะรัฐมนตรี
พระราชกฤษฎีกาว่าด้วยการเสนอเรื่องและการประชุมคณะรัฐมนตรี พ.ศ. 2548 เกิดจากปัญหาที่คณะรัฐมนตรีมีภารกิจจำนวนมากและได้รับเรื่องจากส่วนราชการหรือหน่วยงานต่าง ๆ เข้าสู่การพิจารณาเป็นจำนวนมาก จึงต้องมีหลักเกณฑ์คัดว่าเรื่องใดสมควรใช้การตัดสินใจระดับคณะรัฐมนตรี เรื่องใดอาจมอบหมายให้ผู้มีอำนาจอื่นดำเนินการ และกรณีฉุกเฉินควรตัดสินอย่างไร เป้าหมายมิใช่เพียงลดจำนวนวาระ แต่ทำให้การแก้ปัญหามีประสิทธิภาพ เหมาะกับสถานการณ์ และสอดคล้องกับหลักบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดีซึ่งเน้นความรับผิดชอบและการตัดสินใจในระดับที่เหมาะสม
ระบบนี้ครอบคลุมตั้งแต่ประตูรับเรื่อง ผู้ลงนามเสนอ การกลั่นกรอง การจัดวาระ วิธีประชุม ขอบเขตของมติ ตลอดจนการติดตามและทบทวนภายหลัง หากมองเฉพาะวันประชุมจะไม่เห็นว่าคุณภาพของมติเริ่มจากหน่วยงานเจ้าของเรื่อง หน่วยงานต้องตรวจฐานอำนาจ เหตุผล ผลกระทบ งบประมาณ ความเห็นของหน่วยเกี่ยวข้อง และกำหนดประเด็นที่ต้องการคำตัดสินให้ชัด สำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรีจึงทำหน้าที่เชื่อมข้อเสนอเข้าสู่กระบวนการของคณะรัฐมนตรี รวมทั้งติดตามผลเมื่อมีมติแล้ว เพื่อให้การตัดสินใจไม่จบเพียงบันทึกการประชุม
คำว่า “รัฐมนตรีเจ้าสังกัด” หมายถึงรัฐมนตรีว่าการกระทรวงหรือทบวงในฐานะผู้บังคับบัญชา หรือผู้กำกับดูแลหน่วยงานของรัฐ และรวมถึงนายกรัฐมนตรี รองนายกรัฐมนตรี หรือรัฐมนตรีประจำสำนักนายกรัฐมนตรีที่ได้รับมอบหมายให้สั่งและปฏิบัติราชการแทนนายกรัฐมนตรีในฐานะที่เกี่ยวข้อง ส่วน “หน่วยงานของรัฐ” ครอบคลุมส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และหน่วยงานอื่นของรัฐ นิยามนี้ทำให้รู้ว่าเส้นทางลงนามมิได้จำกัดอยู่ที่กรมหรือกระทรวง แต่ปรับตามความสัมพันธ์ด้านบังคับบัญชาและกำกับดูแลขององค์กรแต่ละประเภท
คำว่า “กฎกระทรวง” ในพระราชกฤษฎีกามีความหมายรวมถึงกฎสำนักนายกรัฐมนตรี กฎทบวง กฎ ก.พ. และกฎที่เรียกชื่ออย่างอื่นแต่มีฐานะเช่นเดียวกับกฎกระทรวง การอ่านจึงต้องดูฐานะและผลทางกฎหมายของร่าง มิใช่ดูชื่อเอกสารเท่านั้น ขณะเดียวกันพระราชกฤษฎีกาไม่ได้ทำให้ทุกเรื่องของหน่วยงานกลายเป็นเรื่องคณะรัฐมนตรี เพราะหลักสำคัญคือคณะรัฐมนตรีพิจารณาเรื่องที่มีฐานอำนาจ ผลผูกพัน นโยบาย งบประมาณ หรือความสำคัญในระดับที่กำหนด ส่วนภารกิจปกติที่มีแนวทางชัดควรดำเนินในระดับที่กฎหมายและการมอบหมายรองรับ
พระราชกฤษฎีกามีผลใช้บังคับตั้งแต่วันถัดจากวันประกาศในราชกิจจานุเบกษา และให้นายกรัฐมนตรีเป็นผู้รักษาการ การกำหนดกติกาในรูปพระราชกฤษฎีกาสะท้อนว่ากระบวนการเสนอเรื่องมิใช่มารยาททางธุรการ แต่เป็นโครงสร้างจัดสรรความรับผิดชอบของฝ่ายบริหาร หน่วยงานเจ้าของเรื่องรับผิดชอบข้อเท็จจริงและข้อเสนอ รัฐมนตรีหรือผู้มีอำนาจรับผิดชอบการนำเรื่องเข้าสู่ระดับนโยบาย สำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรีรับผิดชอบกระบวนการและการติดตาม ส่วนคณะรัฐมนตรีรับผิดชอบหลักการแห่งการตัดสินใจ ความชัดของแต่ละชั้นช่วยลดทั้งการเสนอเกินจำเป็นและการนำมติไปตีความเกินขอบเขต
บทที่ 2 เรื่องที่เข้าสู่การพิจารณาของคณะรัฐมนตรีได้
กลุ่มแรกเป็นเรื่องที่ต้องอาศัยอำนาจหรือความรับผิดชอบของคณะรัฐมนตรีโดยตรง ได้แก่ เรื่องที่กฎหมายกำหนดให้เป็นอำนาจหน้าที่ของคณะรัฐมนตรีหรือกำหนดให้ต้องเสนอ ร่างพระราชบัญญัติ ร่างพระราชกำหนด ร่างพระราชกฤษฎีกา และเรื่องที่จะต้องเสนอให้สภาผู้แทนราษฎร วุฒิสภา หรือรัฐสภาอนุมัติหรือให้ความเห็นชอบ เรื่องเหล่านี้เข้าสู่คณะรัฐมนตรีเพราะเป็นส่วนของกระบวนการตามรัฐธรรมนูญหรือกฎหมาย ไม่ใช่เพียงเพราะหน่วยงานเห็นว่าเรื่องสำคัญ การตรวจประเภทเอกสารและขั้นตอนถัดไปจึงต้องทำก่อนจัดทำข้อเสนอ
กลุ่มที่สองเป็นกฎและแนวปฏิบัติซึ่งมีผลกว้าง ได้แก่ ร่างกฎกระทรวงที่เกี่ยวกับนโยบายสำคัญซึ่งคณะรัฐมนตรีกำหนด ร่างระเบียบ ร่างข้อบังคับ หรือร่างประกาศที่มีผลบังคับแก่ส่วนราชการโดยทั่วไป และความเห็นของคณะกรรมการกฤษฎีกาที่มีลักษณะเป็นระเบียบปฏิบัติราชการทั่วไปหรือจะเป็นแนวบรรทัดฐานในการปฏิบัติราชการ เหตุที่ต้องเข้าสู่ระดับคณะรัฐมนตรีอยู่ที่ผลต่อหน่วยงานหลายแห่งและความสม่ำเสมอของฝ่ายบริหาร หากเป็นเพียงคำสั่งภายในหน่วยงานหนึ่ง ต้องตรวจฐานอำนาจปกติก่อน ไม่ยกระดับเพราะต้องการน้ำหนักของมติ
กลุ่มที่สามเกี่ยวกับพันธกรณีและทรัพยากรของประเทศ ได้แก่ เรื่องความสัมพันธ์ระหว่างประเทศหรือองค์การระหว่างประเทศซึ่งมีผลผูกพันรัฐบาลไทย การริเริ่มโครงการลงทุนขนาดใหญ่ของส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจ องค์การมหาชนหรือหน่วยงานอื่นของรัฐตามวงเงินที่คณะรัฐมนตรีกำหนด และเรื่องที่ต้องใช้งบประมาณแผ่นดินนอกเหนือจากที่ได้รับอนุมัติไว้ตามกฎหมายงบประมาณ โครงการลงทุนที่กำหนดอยู่ในแผนงานซึ่งคณะรัฐมนตรีอนุมัติหรือเห็นชอบแล้วได้รับการยกเว้นจากเงื่อนไขการริเริ่มในส่วนนี้ เพราะหลักการและกรอบแผนผ่านการตัดสินแล้ว
| กลุ่ม | เรื่องที่อยู่ในขอบเขต | เหตุที่ต้องใช้ระดับคณะรัฐมนตรี |
|---|---|---|
| ฐานกฎหมายและรัฐสภา | เรื่องที่กฎหมายกำหนด ร่างพระราชบัญญัติ ร่างพระราชกำหนด และเรื่องขอความเห็นชอบจากสภา | เป็นขั้นตอนหรืออำนาจที่กฎหมายกำหนดแก่รัฐบาล |
| กฎหมายลำดับรอง | ร่างพระราชกฤษฎีกา และร่างกฎกระทรวงเกี่ยวกับนโยบายสำคัญ | กำหนดรายละเอียดทางกฎหมายหรือขับเคลื่อนนโยบายระดับรัฐบาล |
| กติกาทั่วทั้งราชการ | ร่างระเบียบ ข้อบังคับหรือประกาศที่ใช้ทั่วไป และความเห็นกฤษฎีกาที่เป็นแนวปฏิบัติหรือบรรทัดฐานทั่วไป | ต้องรักษาความสอดคล้องของหน่วยงานฝ่ายบริหาร |
| พันธกรณีและการลงทุน | เรื่องระหว่างประเทศที่ผูกพันรัฐบาล และการริเริ่มโครงการลงทุนขนาดใหญ่ตามเกณฑ์ | มีผลต่อประเทศหรือใช้ทรัพยากรระดับสูงและระยะยาว |
| การคลังและการยกเว้น | งบประมาณนอกเหนือที่กฎหมายอนุมัติ และการขอทบทวนหรือยกเว้นมติหรือกติกาทั่วไป | เปลี่ยนกรอบที่ได้รับอนุมัติหรือขอออกนอกหลักเดิม |
| คำสั่งทางการเมือง | เรื่องที่นายกรัฐมนตรีนำเสนอหรือสั่งให้เสนอ และเรื่องที่คณะรัฐมนตรีมีมติให้เสนอ | เกิดจากอำนาจกำหนดวาระหรือความต้องการพิจารณาของรัฐบาล |
กลุ่มสุดท้ายเป็นเรื่องทบทวนหรือเรื่องที่เกิดจากการสั่งการ ได้แก่ เรื่องที่ขอทบทวนหรือยกเว้นการปฏิบัติตามมติคณะรัฐมนตรี ตลอดจนระเบียบ ข้อบังคับหรือประกาศที่มีผลทั่วไป เรื่องที่นายกรัฐมนตรีในฐานะหัวหน้ารัฐบาลนำเสนอหรือสั่งให้นำเสนอ และเรื่องที่คณะรัฐมนตรีมีมติให้กลับมาเสนอ เมื่อรัฐบาลผู้มีคำสั่งหรือมติเดิมพ้นจากตำแหน่ง สำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรีต้องรวบรวมคำสั่งหรือมติที่กำหนดหลักเกณฑ์การเสนอเรื่อง แล้วให้รัฐบาลชุดใหม่พิจารณายืนยันหรือยกเลิกภายในสามสิบวันนับแต่แถลงนโยบายต่อรัฐสภา
การจำแนกประเภทเรื่องมีผลต่อทั้งเอกสารประกอบ ผู้ให้ความเห็น ผู้ลงนาม และเส้นทางหลังมีมติ หน่วยงานจึงควรเริ่มจากคำถามว่าเหตุใดเรื่องนี้ต้องใช้การตัดสินใจร่วมของคณะรัฐมนตรีและเข้ากลุ่มใด ไม่เริ่มจากการเขียนบันทึกขออนุมัติแล้วค่อยหาฐานรองรับ หากเรื่องมีหลายส่วน เช่น มีทั้งร่างกฎหมาย งบประมาณและพันธกรณีระหว่างประเทศ ต้องแยกประเด็นตัดสินใจและผลของแต่ละส่วนให้เห็นชัด การระบุฐานได้ถูกต้องช่วยป้องกันการส่งคืน ลดการขอความเห็นซ้ำ และทำให้คณะรัฐมนตรีเข้าใจว่ากำลังตัดสินหลักการใดพร้อมผลผูกพันแบบใด
เนื้อหาสรุปนี้จัดทำขึ้นเพื่อการศึกษาส่วนบุคคล ห้ามคัดลอก ทำซ้ำ หรือนำไปใช้เพื่อวัตถุประสงค์ทางการค้าโดยไม่ได้รับอนุญาต