บทที่ 1 ฐานความหมายและระบบบริหารงบประมาณ
ระเบียบว่าด้วยการบริหารงบประมาณ พ.ศ. 2562 วางขึ้นเพื่อให้หน่วยรับงบประมาณใช้จ่ายงบประมาณอย่างมีประสิทธิภาพภายใต้กรอบพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2561 ความหมายของ “หน่วยรับงบประมาณ” จึงผูกอยู่กับสถานะตามกฎหมายวิธีการงบประมาณ ส่วน “งบประมาณรายจ่าย” คือจำนวนเงินอย่างสูงที่กฎหมายอนุญาตให้จ่ายหรือก่อหนี้ผูกพันตามวัตถุประสงค์และภายในระยะเวลาที่กำหนด ฐานคิดนี้ทำให้การได้รับวงเงินมิใช่สิทธิที่จะนำเงินไปใช้โดยอิสระ แต่เป็นอำนาจที่มีขอบวัตถุประสงค์ เวลา แผน และความรับผิดกำกับอยู่พร้อมกัน การบริหารงบประมาณทุกช่วงจึงต้องรักษาความสัมพันธ์ระหว่างสิ่งที่กฎหมายอนุญาต สิ่งที่หน่วยงานรับว่าจะทำ และประโยชน์ที่การใช้เงินต้องก่อให้เกิด
หน่วยของการบริหารเริ่มจาก “แผนงาน” ซึ่งอาจกำหนดไว้ในกฎหมายงบประมาณรายจ่ายหรือกำหนดขึ้นใหม่ระหว่างปี ภายในแผนงานมี “ผลผลิต” หรือ “โครงการ” ตามที่ปรากฏในเอกสารประกอบกฎหมายหรือที่กำหนดขึ้นใหม่ระหว่างปีอีกชั้นหนึ่ง หน่วยรับงบประมาณต้องถ่ายทอดหน่วยเหล่านี้ลงสู่ “แผนการปฏิบัติงาน” ซึ่งบอกงานในรอบปีงบประมาณ และ “แผนการใช้จ่ายงบประมาณ” ซึ่งแสดงรายละเอียดการใช้เงินเพื่อดำเนินงานตามแผนปฏิบัติงาน ความหมายทั้งชุดจึงเรียงจากกรอบนโยบายไปยังผลงาน งานที่ต้องทำ และเงินที่รองรับงาน มิใช่เอกสารหลายฉบับที่แยกขาดจากกัน หากผลผลิตหรือโครงการเปลี่ยน ความสอดคล้องของแผนปฏิบัติงานกับแผนใช้จ่ายย่อมต้องถูกตรวจตามไปด้วย
วงจรของอำนาจรายจ่ายและความรับผิด
เงินที่กฎหมายอนุญาตต้องผ่านแผนและเงินจัดสรร ก่อนเปลี่ยนเป็นการปฏิบัติงานและย้อนกลับมาพิสูจน์ด้วยผลรายงาน
- 1กฎหมายงบประมาณกำหนดวงเงินสูงสุด วัตถุประสงค์ และกรอบเวลา
- 2แผนงานเชื่อมเป้าหมาย ตัวชี้วัด ผลผลิตหรือโครงการกับวงเงิน
- 3เงินจัดสรรทำให้วงเงินส่วนหนึ่งพร้อมใช้หรือก่อหนี้ในช่วงที่กำหนด
- 4การปฏิบัติและรายงานใช้เงินให้เกิดผล ติดตามปัญหา และส่งข้อมูลกลับสู่งบประมาณรอบใหม่
ระเบียบแยกคำที่เกี่ยวกับการเคลื่อนย้ายงบประมาณอย่างมีนัยสำคัญ “การโอนงบประมาณรายจ่าย” คือการย้ายจำนวนเงินที่กำหนดไว้ในกฎหมายงบประมาณจากแผนงาน ผลผลิต โครงการ หรือรายการหนึ่งไปตั้งเป็นงบประมาณของอีกแผนงาน ผลผลิต โครงการ หรือรายการ ส่วน “เงินจัดสรร” คือส่วนหนึ่งของงบประมาณรายจ่ายที่แบ่งให้ใช้จ่ายหรือก่อหนี้ผูกพันในระยะเวลาหนึ่ง เมื่อสำนักงบประมาณย้ายเงินที่อนุมัติจัดสรรแล้วไปเป็นเงินจัดสรรของรายการอื่นเรียกว่า “การโอนเงินจัดสรร” แต่ถ้าเปลี่ยนรายการหรือจำนวนภายในเงินจัดสรรที่ได้รับอนุมัติ เรียกว่า “การเปลี่ยนแปลงเงินจัดสรร” การใช้คำให้ถูกทำให้รู้ว่ากำลังเปลี่ยนฐานกฎหมาย เปลี่ยนปลายทางของเงินที่จัดสรร หรือปรับรายละเอียดของเงินเดิม
ผู้อำนวยการสำนักงบประมาณเป็นผู้รักษาการตามระเบียบและมีอำนาจออกหลักเกณฑ์หรือวิธีปฏิบัติที่จำเป็น การจัดทำแผน การให้ความเห็นชอบ อนุมัติ อนุญาต การโอนหรือเปลี่ยนแปลง ตลอดจนการรายงาน ต้องดำเนินตามวิธี รายละเอียด และแบบที่สำนักงบประมาณกำหนด ธุรกรรมเหล่านี้ให้จัดทำและรับส่งผ่านระบบอิเล็กทรอนิกส์ภาครัฐหรือระบบที่สำนักงบประมาณกำหนด และถือวันที่ส่งเอกสารอิเล็กทรอนิกส์ครบถ้วนถูกต้องเป็นวันที่ได้รับความเห็นชอบหรือได้จัดส่งแล้ว หากใช้เครือข่ายไม่ได้จึงดำเนินด้วยกระดาษและยึดวันที่จัดส่งเอกสารนั้น กรณีจะปฏิบัตินอกเหนือระเบียบ หน่วยรับงบประมาณต้องทำความตกลงกับสำนักงบประมาณก่อน
บทที่ 2 แผนการปฏิบัติงานและแผนการใช้จ่ายงบประมาณ
แผนการปฏิบัติงานและแผนการใช้จ่ายงบประมาณเป็นกรอบสำหรับการใช้จ่ายหรือก่อหนี้ผูกพัน และเป็นเครื่องมือกำกับดูแล ติดตาม และประเมินผลของหน่วยรับงบประมาณ แผนต้องแสดงความเชื่อมโยงเป้าหมายการปฏิบัติราชการของหน่วยงานภายใต้ยุทธศาสตร์ชาติ แผนแม่บท และแผนปฏิรูปประเทศ พร้อมกำหนดเป้าหมาย ตัวชี้วัด รายการ และวงเงินที่ได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภา เพื่อให้เห็นผลสัมฤทธิ์หรือประโยชน์ที่คาดว่าจะได้รับจากการใช้จ่ายงบประมาณ การวางแผนจึงมิใช่การแบ่งเงินตามเดือนเท่านั้น แต่เป็นการแปลอำนาจรายจ่ายให้เป็นเส้นทางจากทรัพยากรไปสู่งาน ผลงาน และเป้าหมายที่ตรวจสอบได้
หน่วยรับงบประมาณต้องส่งแผนทั้งสองให้สำนักงบประมาณก่อนวันเริ่มปีงบประมาณไม่น้อยกว่าสิบห้าวัน กรณีได้รับงบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติมหรือได้รับงบจากการโอนตามกฎหมาย ให้ส่งภายในระยะเวลาที่สำนักงบประมาณกำหนด และหากคณะรัฐมนตรีกำหนดแผนงาน ผลผลิต หรือโครงการขึ้นใหม่ระหว่างปี หน่วยงานที่ได้รับงบประมาณในเรื่องนั้นต้องจัดทำแผนตามวิธีของระเบียบหรือตามที่สำนักงบประมาณกำหนดเพิ่มเติม เมื่อสำนักงบประมาณเห็นชอบแล้ว หน่วยรับงบประมาณต้องแจ้งรัฐมนตรีเจ้าสังกัด รัฐมนตรีผู้กำกับดูแลหรือควบคุมกิจการ หรือรัฐมนตรีผู้รักษาการตามกฎหมาย แล้วแต่กรณี เพื่อใช้กำกับการปฏิบัติงานและการใช้จ่ายหรือก่อหนี้ผูกพัน
- 1ถ่ายทอดยุทธศาสตร์และเป้าหมายของหน่วยรับงบประมาณลงสู่ผลผลิตหรือโครงการ
- 2กำหนดเป้าหมาย ตัวชี้วัด รายการ งานตามช่วงเวลา และวงเงินที่รองรับ
- 3ส่งสำนักงบประมาณตามกำหนด หรือผ่านเจ้าภาพหลักและผู้กำกับเมื่อเป็นแผนงานบูรณาการ
- 4เมื่อได้รับความเห็นชอบ แจ้งผู้มีอำนาจกำกับและใช้แผนควบคุมการปฏิบัติงานกับการก่อหนี้ผูกพัน
- 5ติดตามผลเทียบแผนและใช้ข้อมูลเดียวกันเป็นฐานปรับแผนหรือรายงาน
หน่วยงานของรัฐสภา ศาล องค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ และองค์กรอัยการมีทางกำกับต่างจากหน่วยงานฝ่ายบริหาร โดยสำนักงบประมาณรับทราบแผนเพื่อใช้ติดตามประเมินผล ขณะที่หัวหน้าหน่วยงานขององค์กรนั้นใช้แผนเป็นเครื่องมือกำกับดูแลให้การปฏิบัติงานและการใช้จ่ายเป็นไปตามหลักวินัยการเงินการคลังของรัฐ ความแตกต่างอยู่ที่ทางอำนาจกำกับ มิได้ทำให้สาระของแผนเบาบางลง เพราะแผนยังต้องเชื่อมเป้าหมาย ตัวชี้วัด รายการ วงเงิน และผลที่คาดหวังในลักษณะเดียวกัน การแยกทางดำเนินการจึงต้องอ่านคู่กับฐานะของหน่วยรับงบประมาณ มิใช่ใช้ขั้นตอนของฝ่ายบริหารกับทุกองค์กรโดยอัตโนมัติ
งบประมาณรายจ่ายบูรณาการต้องจัดทำแผนจำแนกตามแผนงานบูรณาการ ผลผลิต และโครงการ พร้อมเชื่อมเป้าหมายของหน่วยงานกับเป้าหมายร่วมภายใต้ยุทธศาสตร์ชาติ แผนแม่บท และแผนปฏิรูปประเทศ หน่วยรับงบประมาณที่เป็นเจ้าภาพหลักรวบรวมและพิจารณาความสอดคล้องของแผนจากทุกหน่วยงาน เสนอผู้มีอำนาจกำกับแผนงานบูรณาการให้ความเห็นชอบก่อนส่งสำนักงบประมาณ เมื่อได้รับความเห็นชอบแล้ว เจ้าภาพหลักส่งแผนให้ผู้มีอำนาจกำกับใช้กำกับและติดตาม พร้อมรายงานรัฐมนตรีเจ้าสังกัด ส่วนหน่วยงานร่วมส่งแผนของตนให้รัฐมนตรีที่เกี่ยวข้องทราบ โครงสร้างนี้ทำให้เป้าหมายร่วมมีผู้กลั่นกรองภาพรวมและยังคงสายความรับผิดของแต่ละหน่วยงาน
แก่นของหมวดแผนอยู่ที่การทำให้ข้อมูลชุดเดียวรับใช้ทั้งการอนุมัติ การกำกับ และการประเมิน ก่อนปีงบประมาณ แผนบอกว่างานกับเงินจะเดินอย่างไร ระหว่างปี แผนเป็นฐานเปรียบเทียบว่าการปฏิบัติงานและการใช้จ่ายเป็นไปตามจังหวะที่รับไว้หรือไม่ และเมื่อสิ้นงวด เป้าหมายกับตัวชี้วัดในแผนเป็นเกณฑ์รายงานผล ความเห็นชอบของสำนักงบประมาณกับการแจ้งผู้กำกับจึงสร้างทั้งกรอบการใช้เงินและสายรับรู้ความรับผิด หากเป็นแผนบูรณาการ การรวมแผนโดยเจ้าภาพหลักยิ่งจำเป็น เพราะผลสัมฤทธิ์ร่วมจะเกิดขึ้นได้ต่อเมื่อแผนของหน่วยงานต่าง ๆ เชื่อมเป้าหมาย เวลา และวงเงินเข้าหากันจริง
เนื้อหาสรุปนี้จัดทำขึ้นเพื่อการศึกษาส่วนบุคคล ห้ามคัดลอก ทำซ้ำ หรือนำไปใช้เพื่อวัตถุประสงค์ทางการค้าโดยไม่ได้รับอนุญาต