บทที่ 1 เจตนารมณ์ ขอบเขต และระบบประชาสัมพันธ์แห่งชาติ
ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการประชาสัมพันธ์แห่งชาติ พ.ศ. 2553 เกิดจากความต้องการปรับระบบประชาสัมพันธ์ให้มีเอกภาพ เป็นระบบ และมีประสิทธิภาพมากขึ้น จึงยกเลิกระเบียบเดิมสามฉบับซึ่งประกาศใช้ใน พ.ศ. 2544 พ.ศ. 2546 และ พ.ศ. 2548 แล้ววางกลไกชุดเดียวแทน การประชาสัมพันธ์ตามระเบียบนี้จึงไม่ใช่งานเผยแพร่ของแต่ละหน่วยงานที่ดำเนินแยกกัน แต่เป็นงานระดับชาติซึ่งต้องเชื่อมนโยบายรัฐบาล แผนส่วนกลาง หน่วยงานผู้ปฏิบัติ สื่อมวลชนภาครัฐ ภาคเอกชน และข้อมูลสถานการณ์เข้าด้วยกัน เป้าหมายของความเป็นเอกภาพไม่ได้หมายถึงให้ทุกหน่วยสื่อสารข้อความเหมือนกันทั้งหมด แต่ให้สาระ บทบาท และจังหวะการสื่อสารมุ่งไปสู่เป้าหมายร่วมโดยไม่ขัดแย้งหรือซ้ำซ้อนกัน
คำว่า “หน่วยงานของรัฐ” ในระเบียบมีขอบเขตกว้าง ครอบคลุมกระทรวง ทบวง กรม ส่วนราชการที่เรียกชื่ออย่างอื่นแต่มีฐานะเป็นกรม ส่วนราชการซึ่งไม่มีฐานะเป็นกรมแต่มีผู้บังคับบัญชาระดับอธิบดีหรือเทียบเท่า ราชการส่วนภูมิภาค ราชการส่วนท้องถิ่น รัฐวิสาหกิจ และหน่วยงานอื่นของรัฐ ขอบเขตนี้ทำให้แผนการประชาสัมพันธ์แห่งชาติไม่จำกัดอยู่ที่ราชการส่วนกลาง หน่วยงานซึ่งมีรูปแบบองค์กรต่างกันอาจมีสายบังคับบัญชาและงบประมาณของตน แต่เมื่อถูกกำหนดให้เป็นผู้ปฏิบัติตามแผนแห่งชาติ ก็ต้องจัดทำแผนปฏิบัติการ ประสานงาน ติดตาม และรายงานผลตามหน้าที่ที่ระเบียบวางไว้ การตรวจว่าองค์กรใดอยู่ในระบบจึงต้องดูฐานะทางกฎหมาย มิใช่พิจารณาจากชื่อว่ามีคำว่า “ราชการ” หรือไม่
ศูนย์กลางของระบบคือคณะกรรมการประชาสัมพันธ์แห่งชาติ เรียกโดยย่อว่า กปช. ซึ่งทำหน้าที่เชื่อมนโยบายกับการปฏิบัติในหลายหน่วยงาน กปช. ไม่ใช่หน่วยผลิตสื่อแทนทุกองค์กร แต่เป็นผู้เสนอนโยบายและแผน ให้คำปรึกษา ประสาน ติดตาม และประเมินผล ส่วนกรมประชาสัมพันธ์รับผิดชอบงานวิชาการกับธุรการ ทำข้อมูล วิเคราะห์ วิจัย สนับสนุนการวางแผน และรวบรวมผลจากหน่วยงานของรัฐ ความสัมพันธ์นี้แยกบทบาทการตัดสินใจเชิงนโยบายออกจากงานเลขานุการอย่างชัดเจน ขณะเดียวกันหน่วยงานผู้ปฏิบัติยังต้องรับผิดชอบต่อแผนและผลของตนเอง มิใช่ส่งภาระทั้งหมดให้กรมประชาสัมพันธ์เพียงเพราะกรมทำหน้าที่เลขานุการ
ผู้เล่นและความสัมพันธ์ในระบบประชาสัมพันธ์แห่งชาติ
กลไกส่วนกลางกำหนดทิศทางและประสาน แต่ผลเกิดจากหน่วยงานของรัฐนำแผนไปปฏิบัติแล้วส่งข้อมูลกลับเข้าสู่ระบบ
- 1คณะรัฐมนตรีให้ความเห็นชอบนโยบายและแผน รับรายงานผล และมอบหมายงานที่เกี่ยวข้อง
- 2กปช.เสนอนโยบายกับแผน ประสาน ให้คำปรึกษา ประเมินสถานการณ์ และติดตามผล
- 3กรมประชาสัมพันธ์ทำงานวิชาการและธุรการ วิเคราะห์ วิจัย สนับสนุน ประสาน และรวบรวมรายงาน
- 4หน่วยงานของรัฐจัดทำแผนปฏิบัติการ ลงมือ ติดตาม ประเมิน รายงาน และสนับสนุนการทำงานตามแผน
นโยบายและแผนการประชาสัมพันธ์แห่งชาติต้องสอดคล้องกับนโยบายของรัฐบาล และต้องกำหนดหน่วยงานของรัฐที่มีหน้าที่ปฏิบัติตามแผนด้วย ข้อกำหนดเรื่องผู้ปฏิบัติทำให้แผนมิใช่เพียงคำประกาศกว้าง ๆ เพราะแต่ละเป้าหมายต้องมีเจ้าของงานซึ่งนำไปจัดทำแผนปฏิบัติการของหน่วยงาน ระเบียบยังเชื่อมหน่วยงานของรัฐกับภาคเอกชนและสื่อมวลชนภาครัฐ เพื่อให้การสื่อสารที่เกี่ยวข้องเดินไปในทิศทางเดียวกัน เมื่อเกิดสถานการณ์ที่อาจกระทบประเทศ กปช. ต้องประเมินและกำหนดมาตรการให้เหมาะและทันเหตุการณ์ ระบบจึงมีทั้งงานตามวงจรแผนประจำและกลไกตอบสนองสถานการณ์ซึ่งอาจเปลี่ยนเร็วกว่ารอบรายงานปกติ
เมื่ออ่านโครงสร้างทั้งหมดร่วมกัน จะเห็นการไหลของความรับผิดจากรัฐบาลไปสู่ กปช. จาก กปช. ไปยังหน่วยงานที่ระบุในแผน จากหน่วยงานกลับมาสู่กรมประชาสัมพันธ์ผ่านข้อมูลและรายงาน และจากการประเมินกลับไปยัง กปช. เพื่อปรับปรุงงาน รอบดังกล่าวทำให้ความเป็นเอกภาพเกิดจากแผน การประสาน และข้อมูลร่วม มิใช่การรวมอำนาจการผลิตสื่อไว้ที่จุดเดียว หากหน่วยงานสื่อสารโดยไม่มีแผนปฏิบัติการ ย่อมติดตามไม่ได้ว่างานตอบเป้าหมายชาติอย่างไร หากส่วนกลางกำหนดแผนแต่ไม่ระบุผู้รับผิดชอบ แผนก็ไม่ลงสู่การปฏิบัติ และหากมีรายงานแต่ไม่นำผลไปปรับงาน ระบบย่อมเหลือเพียงการส่งเอกสารโดยไม่เพิ่มประสิทธิภาพของการประชาสัมพันธ์
บทที่ 2 องค์ประกอบ วาระ และการประชุมของ กปช.
กปช. มีนายกรัฐมนตรีเป็นประธานกรรมการ รัฐมนตรีประจำสำนักนายกรัฐมนตรีซึ่งนายกรัฐมนตรีมอบหมายเป็นรองประธาน และมีกรรมการโดยตำแหน่งจากหน่วยงานสำคัญ ได้แก่ ปลัดสำนักนายกรัฐมนตรี ปลัดกระทรวงการต่างประเทศ ปลัดกระทรวงเทคโนโลยีสารสนเทศและการสื่อสาร ปลัดกระทรวงมหาดไทย เลขาธิการสภาความมั่นคงแห่งชาติ และโฆษกประจำสำนักนายกรัฐมนตรี องค์ประกอบเช่นนี้สะท้อนว่าการประชาสัมพันธ์แห่งชาติเกี่ยวข้องทั้งนโยบายรัฐบาล ต่างประเทศ เทคโนโลยี พื้นที่ ความมั่นคง และการสื่อสารของรัฐบาล มิใช่ภารกิจของกรมประชาสัมพันธ์ฝ่ายเดียว ประธานและกรรมการโดยตำแหน่งจึงนำอำนาจหน้าที่กับข้อมูลจากหน่วยงานหลักเข้าสู่การตัดสินใจร่วมของคณะกรรมการ
นอกจากกรรมการโดยตำแหน่ง ประธานแต่งตั้งผู้ทรงคุณวุฒิได้ไม่เกินหกคน โดยพิจารณาจากผู้มีความรู้ ความเชี่ยวชาญ ผลงาน และประสบการณ์ด้านการประชาสัมพันธ์กับการสื่อสารมวลชน ส่วนอธิบดีกรมประชาสัมพันธ์เป็นกรรมการและเลขานุการ รองอธิบดีซึ่งได้รับมอบหมายและผู้อำนวยการสำนักในกรมซึ่งได้รับมอบหมายเป็นผู้ช่วยเลขานุการ การมีผู้ทรงคุณวุฒิทำให้คณะกรรมการได้รับมุมมองทางวิชาชีพนอกเหนือจากสายราชการ ขณะที่การให้กรมประชาสัมพันธ์เป็นฝ่ายเลขานุการทำให้ข้อมูล การนัดหมาย เอกสาร และการติดตามมติอยู่กับหน่วยงานซึ่งมีภารกิจโดยตรง องค์ประกอบจึงผสมทั้งอำนาจทางนโยบาย การประสานข้ามสาขา ความเชี่ยวชาญ และกำลังสนับสนุนทางวิชาการ
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิมีวาระคราวละสองปีนับแต่วันที่ได้รับแต่งตั้ง หากพ้นตำแหน่งก่อนครบวาระหรือมีการแต่งตั้งเพิ่มระหว่างที่คณะเดิมยังอยู่ ผู้ได้รับแต่งตั้งใหม่อยู่ได้เพียงเท่าวาระที่เหลือของกรรมการชุดนั้น และผู้ซึ่งครบวาระอาจได้รับแต่งตั้งอีกได้ หลักวาระที่เหลือช่วยรักษารอบการทำงานของคณะกรรมการไม่ให้กรรมการแต่ละคนมีวันสิ้นสุดกระจัดกระจาย ส่วนเหตุพ้นจากตำแหน่งนอกจากครบวาระ ได้แก่ ตาย ลาออก ประธานให้ออก เป็นบุคคลล้มละลาย เป็นคนไร้ความสามารถหรือเสมือนไร้ความสามารถ และได้รับโทษจำคุกถึงที่สุด เว้นความผิดโดยประมาทหรือความผิดลหุโทษ เงื่อนไขเหล่านี้รักษาความพร้อมและความน่าเชื่อถือของกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
การประชุม กปช. ต้องมีกรรมการไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนทั้งหมดจึงเป็นองค์ประชุม หากประธานไม่อยู่หรือปฏิบัติหน้าที่ไม่ได้ รองประธานทำหน้าที่ประธานในที่ประชุม และหากทั้งสองไม่อยู่หรือปฏิบัติหน้าที่ไม่ได้ กรรมการที่มาประชุมเลือกกรรมการคนหนึ่งทำหน้าที่แทน การวินิจฉัยใช้เสียงข้างมาก กรรมการหนึ่งคนมีหนึ่งเสียง และเมื่อคะแนนเท่ากัน ประธานในที่ประชุมออกเสียงเพิ่มเป็นเสียงชี้ขาด กติกานี้ทำให้มติยังเกิดขึ้นได้แม้ผู้ดำรงตำแหน่งประธานไม่เข้าร่วม แต่ต้องรักษาจำนวนผู้เข้าประชุมขั้นต่ำและวิธีนับเสียงเดียวกัน การตัดสินใจจึงเป็นมติขององค์กร มิใช่ความเห็นส่วนตัวของประธานหรือฝ่ายเลขานุการ
กปช. อาจแต่งตั้งที่ปรึกษาหรือคณะอนุกรรมการให้ดำเนินงานตามที่มอบหมาย และการประชุมคณะอนุกรรมการใช้หลักเรื่ององค์ประชุม ประธาน และการลงมติโดยอนุโลม ในการปฏิบัติหน้าที่ กปช. กับคณะอนุกรรมการขอให้หน่วยงานของรัฐ เจ้าหน้าที่ของรัฐ หรือบุคคลมาชี้แจงข้อเท็จจริง แสดงความคิดเห็น หรือส่งเอกสารหลักฐานประกอบการพิจารณาได้ กลไกดังกล่าวช่วยให้คณะกรรมการรับข้อมูลเฉพาะเรื่องโดยไม่ต้องขยายองค์ประกอบถาวร แต่ที่ปรึกษาและคณะอนุกรรมการดำเนินการภายในขอบเขตที่มอบหมาย ไม่ได้แทนที่อำนาจของ กปช. ส่วนผู้ถูกขอข้อมูลมีบทบาทสนับสนุนข้อเท็จจริง มิใช่เป็นผู้ลงมติแทนกรรมการ การแยกฐานะเหล่านี้ทำให้กระบวนการตัดสินใจชัดเจนและตรวจสอบได้
เนื้อหาสรุปนี้จัดทำขึ้นเพื่อการศึกษาส่วนบุคคล ห้ามคัดลอก ทำซ้ำ หรือนำไปใช้เพื่อวัตถุประสงค์ทางการค้าโดยไม่ได้รับอนุญาต